La nueva ayuda a los desempleados: ¿“Menos” de lo mismo?

La aprobación del nuevo Programa de recualificación profesional de las personas que han agotado su protección por desempleo ha vuelto a alimentar el debate sobre la debilidad del sistema de garantía de ingresos en España y el diseño óptimo de estos instrumentos. Este nuevo programa establece el derecho a la percepción, hasta un máximo de seis meses, de una ayuda económica de 400 euros, vinculada a la participación en medidas de política activa de empleo. Esta cantidad, que supone un 75% del IPREM mensual (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, que sirve como referencia para la concesión de ayudas o subsidios), es levemente inferior a la del PRODI (Programa temporal de protección por desempleo e inserción), programa anterior, que fijaba la cuantía de la prestación en un 80% del IPREM.

El nuevo programa presenta algunas novedades respecto al PRODI, como el mayor énfasis en el vínculo entre la participación en medidas activas y el cobro de la prestación o el compromiso del gobierno central en la financiación de la prestación y el de las Comunidades Autónomas en el desarrollo de los itinerarios de inserción laboral. Una rápida revisión, sin embargo, del Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero (http://www.boe.es/boe/dias/2011/02/12/pdfs/BOE-A-2011-2701.pdf), permite comprobar que el nuevo programa reproduce buena parte de las insuficiencias de la ayuda transitoria anterior. Su cobertura es limitada y, sobre todo, deja sin abordar los problemas estructurales de la última red de protección.

En relación al primer aspecto, la normativa es taxativa: no podrán acogerse a este programa las personas que hubieran percibido la prestación extraordinaria del programa temporal de protección por desempleo e inserción, ni las que hubieran agotado o pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que hubieran agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo. La ayuda, además, sólo se podrá cobrar por seis meses, perdiendo al término de ese plazo el derecho a la prestación.

Conviene poner este rigor normativo en relación con la evolución que están teniendo los indicadores de las necesidades sociales. Si acudimos, por ejemplo, al porcentaje de hogares sin ingresos del trabajo ni de prestaciones por desempleo o de la Seguridad Social que trimestralmente ofrece la EPA, la realidad es contundente: se pasó de una tasa del 1,8% a comienzos de 2007 a otra de 2,8% en el último trimestre de 2010. En este último año, frente a la relativa estabilidad de la tasa de desempleo, este indicador no paró de crecer. Una tendencia similar es la que apuntan la Encuesta de Condiciones de Vida y la Encuesta de Presupuestos Familiares, mostrando ambas un recrudecimiento sin precedentes de las formas más severas de pobreza.

Este nuevo instrumento, por tanto, podrá aliviar algunas de estas situaciones pero su alcance será, inevitablemente, limitado. El número de beneficiarios del PRODI, de hecho, ha sido hasta ahora inferior a la mitad de los hogares sin ingresos que muestra la EPA. El resto de programas no contributivos no han sido ajenos a esta falta de cobertura, siendo su visible desbordamiento por el aumento de las necesidades sociales un rasgo común. Los distintos programas se han visto lastrados por la carencia de recursos presupuestarios suficientes y por las dificultades estructurales ya presentes antes del inicio de la desaceleración económica.

El principal límite, en cualquier caso, del nuevo sistema es que no resuelve ninguno de los problemas estructurales de la última red de protección social. Si bien es indudable que este nuevo instrumento servirá de ayuda para un número no desdeñable de hogares, su carácter transitorio, los problemas para que la participación en estas medidas activas se traduzcan en mayores oportunidades laborales en un contexto de tan alto desempleo y, sobre todo, la falta de decisión para abordar la necesidad de consolidar una red de protección suficiente, invitan a ser poco optimistas.

Tal como sucedió con el PRODI, la aprobación de esta medida vuelve a orillar el debate sobre la necesidad de un nuevo diseño de la protección social y del papel que debe jugar la última red de garantía de ingresos. La crisis ha puesto de manifiesto que el hecho diferencial de la ausencia de una última red de seguridad económica homogénea para los hogares que han agotado los recursos que proporciona el sistema contributivo es, sin duda, determinante también de que la pobreza en España, que ya era muy superior a la media europea antes de la crisis, esté creciendo más que en la mayoría de nuestros vecinos.

La medida transitoria no resuelve ninguna de las grandes cuestiones que deberían fundamentar un sistema de protección social mínimamente equiparable a los de la mayoría de Estados de la Europa del euro: i) en primer lugar, la reducción de las desigualdades internas, con la necesidad de poner orden en un sistema muy fragmentado, con figuras variadas que ofrecen diferente cobertura a cada grupo demográfico y que protege más a la población inactiva que a la activa; ii) en segundo lugar, el aseguramiento de los derechos sociales en todo el territorio, mediante una mínima coordinación de los sistemas autonómicos de rentas mínimas que reduzca sustancialmente las diferencias en la cobertura –hay Comunidades que pagan el doble que otras a sus ciudadanos pobres– y que garantice un nivel básico de protección; iii) en tercer lugar, resulta necesario adecuar los itinerarios de inserción laboral a la acusada heterogeneidad de la población beneficiaria de estas ayudas, con un diseño más individualizado de las acciones.

Esta articulación de un sistema de garantía de ingresos alternativos constituye una condición necesaria para evitar el retroceso en los niveles de bienestar social que tantas décadas costó conseguir. La conciliación de los objetivos citados, en cualquier caso, no es sencilla, tanto por los recursos presupuestarios necesarios como por el imprescindible consenso político para llevar a cabo las reformas. El mantenimiento de estrategias transitorias y parciales supondría, sin embargo, apostar por la recuperación del crecimiento económico como única vía para reducir la creciente vulnerabilidad de cientos de miles de hogares españoles. La experiencia de recesiones anteriores nos dice no sólo que tal estrategia es insuficiente sino también que sin la implementación de reformas los efectos de la crisis en la sociedad española en términos de desigualdad y pobreza serán duraderos.