Por Ana-María Ríos (Universidad de Murcia) María-Dolores Guillamón (Universidad de Murcia), José Miguel Egea-Martínez (Universidad de Murcia) y Bernardino Benito (Universidad de Murcia).
La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando esta acción se somete a escrutinio, es decir, cuando la ciudadanía puede conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan las administraciones públicas, podrá hablarse de respuesta de los poderes públicos ante una sociedad que debe ser crítica y exigente con los poderes públicos.
Los países con mayores niveles de transparencia y que cuentan con normas de buen gobierno tienen instituciones fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, la ciudadanía puede juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Se permite así una mejor fiscalización de la actividad pública y se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas y se favorece el crecimiento económico.
En España, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha perseguido tres objetivos básicos: incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública –que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las administraciones y entidades públicas–, reconocer y garantizar el acceso a la información –regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo– y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento, lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública.
En un artículo reciente, los autores han pretendido comprobar si los esfuerzos realizados en los últimos años, tanto a nivel gubernamental como a nivel ciudadano, por conseguir una mayor transparencia en las administraciones públicas se han traducido además en una mejor gestión de los recursos públicos. Quería demostrarse que la transparencia conduce necesariamente a una mejora en la gestión pública dado que los responsables políticos querrán ofrecer una imagen positiva de su quehacer diario.
Se seleccionó una muestra formada por los 100 municipios españoles de mayor población para el periodo 2008-2017 y se evaluó la gestión financiera del gobierno local utilizando cuatro indicadores: saldo presupuestario por habitante, deuda por habitante y desviaciones presupuestarias en ingresos y gastos. También se incluyeron variables de carácter socio-económico (densidad de población, población, renta per cápita y crisis financiera) y político (ideología y fortaleza política).
Se utilizó la transparencia presupuestaria, medida por el índice de transparencia económica-financiera de los ayuntamientos, elaborado por Transparencia Internacional España (https://transparencia.org.es/).
Se encontró que la transparencia es relevante a la hora de explicar el saldo presupuestario, las desviaciones en ingresos y la deuda per cápita. Así, se observó que una mayor transparencia implica un déficit menor, o lo que es lo mismo, un mayor saldo presupuestario. De esta forma, los ayuntamientos más transparentes cuentan con un saldo presupuestario positivo o al menos con un déficit no tan acusado como aquel en el que incurren los ayuntamientos más opacos.
Además, los resultados obtenidos mostraron que la transparencia evita que los ayuntamientos presupuesten por exceso los ingresos que esperan recibir y abulten así sus cuentas con el objetivo de contar con un techo de gasto más elevado. Por tanto, una mayor transparencia provoca que en muchos casos los ingresos liquidados superen a los presupuestados, lo que vuelve a confirmar que una mayor transparencia está correlacionada con menor déficit (o más superávit).
Los resultados revelaron también la importancia que tiene la transparencia en la deuda de las administraciones locales, pero en sentido contrario a lo encontrado en la mayoría de la literatura existente, en el sentido de que los ayuntamientos más transparentes están menos endeudados. Desde el punto de vista de los autores, y teniendo en cuenta los resultados de la investigación, los ayuntamientos más transparentes y, por tanto, menos deficitarios, querrán realizar inversiones que les permitan crecer y mejorar la prestación de los servicios que ofrecen, para lo que necesitan acudir a la deuda (el superávit normalmente no suele ser excesivo o al menos no suficiente para realizar las inversiones). Así, estos municipios pedirán dinero prestado, el cual podrá ser obtenido con relativa facilidad dada la posición “favorable” de sus cuentas y la fiabilidad que les aporta contar con un alto grado de transparencia. No debe olvidarse tampoco que el recurso a la deuda para la financiación de inversiones requiere el cumplimiento de ciertas reglas relacionadas con la sostenibilidad financiera y la estabilidad presupuestaria.
Se encontró igualmente que una mayor densidad de población se traduce en un saldo presupuestario mayor, mientras que la población afecta negativamente al saldo presupuestario. Cabe destacar también que la crisis financiera de los años 2008-2014 provocó que el saldo presupuestario se viera reducido de forma muy significativa. Estudios como el de Weber (2014) indican que efectivamente la crisis tuvo consecuencias sobre los déficits públicos no solo en España sino en el conjunto de la zona euro. Además, otros autores como Jiménez (2019) argumentan que la crisis provocó desempleo estructural y creciente y con ello la necesidad de dedicar amplios recursos municipales al gasto social y a las inversiones, lo que generó grandes déficits. En relación con las variables de carácter político, la ideología no resultó significativa en la explicación del saldo presupuestario, mientras que la fortaleza política tuvo un impacto negativo, en el sentido de que una mayor concentración del poder político implica un mayor desajuste entre ingresos y gastos liquidados, de forma negativa, lo que da lugar a mayores déficits (o menores superávits).
Por otro lado, ni la población, ni la densidad de población, ni la renta per cápita influyeron en las desviaciones presupuestarias de ingresos. Sin embargo, queda probado que durante los años que duró la crisis financiera iniciada en 2008 se liquidaban unos ingresos menores a los previstos inicialmente. Respecto a los factores políticos, la ideología no resultó significativa. Por último, se obtuvo que, a mayor concentración de poder por parte del equipo de gobierno, medido en número de concejales sobre el total de los mismos, mayor era el desvío de los ingresos que finalmente se obtenían en relación con los que inicialmente se presupuestaron. Una posible explicación de este hallazgo podría ser que, a la hora de aprobar los presupuestos, un partido que cuente con mayoría, y que no necesita de los votos a favor de otros partidos, podría estimar al alza los ingresos que obtendría, lo que le permitiría también presupuestar un gasto mayor.
Por lo que respecta a las desviaciones en las previsiones iniciales de gastos, tan solo la densidad de población resultó significativa. En concreto, le afectaba de forma negativa, lo que indica que a mayor densidad de población, más se subestiman los gastos inicialmente aprobados.
En cuanto a la deuda, se encontró que los municipios más densamente poblados acumulaban menores niveles de deuda, debido al efecto de las economías de escala, mientras que los de mayor población estaban más endeudados. Por otra parte, la renta per cápita y la crisis financiera no tenían relación con la deuda de los municipios, mientras que los ayuntamientos gobernados por partidos de derechas se endeudaban más que los de ideología progresista. Este signo es contrario a lo esperado, puesto que los estudios previos, como el de Vicente et al. (2013), muestran que son los ayuntamientos de izquierdas los que más deuda acumulan y no al contrario, como se ha obtenido en esta investigación. La fortaleza política contribuye a un menor nivel de deuda por habitante en el municipio, lo cual parece contradecir las conclusiones de la literatura previa, puesto que obtuvimos un signo distinto al esperado. Ello revela que la fortaleza política es muy importante a la hora de contraer deuda por parte de los ayuntamientos, siendo aquéllos con mayorías suficientes para sacar adelante sus propuestas los que cuentan con un menor nivel de deuda.
En definitiva, debe remarcarse que los resultados obtenidos muestran que los gobiernos municipales más transparentes realizan una mejor gestión financiera. De hecho, se encontró que una mayor transparencia genera menores déficits (o más superávits), una subestimación de los ingresos inicialmente previstos y mayores deudas, explicadas por el hecho de que ser más transparente permite a los ayuntamientos acudir con más facilidad a los mercados financieros para obtener financiación destinada a la realización de inversiones. Debe recordarse a este respecto que, según el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, el recurso al endeudamiento exige el cumplimiento de un conjunto de reglas que muestran la buena salud financiera de la entidad pública y que, además, éste debe emplearse fundamentalmente en la realización de inversiones.
Estos hallazgos muestran que las medidas en materia de transparencia son efectivas o pueden llegar a serlo, pero puede que necesiten de mayor profundidad. De hecho, se ha venido comentado en los últimos años que la legislación en materia de transparencia debe obligatoriamente estar acompañada de otras medidas complementarias de tipo político y, por supuesto, de voluntad de implementarlas. Teniendo en cuenta esto, y añadiendo el hecho de que la última ley promulgada al respecto es de 2013, los autores creemos que es más que razonable pensar en la necesidad de actualizar esa legislación y de implementar un número mayor de medidas de carácter político y administrativo que la acompañen. Está claro que la legislación existente es el primer paso para una mejora de la gestión pública, pero una actualización de la misma y la aprobación de nuevas leyes y, sobre todo, de medidas que acompañen su implementación, parece ser el siguiente paso hacia lo que ya está cada vez más cerca: una mayor transparencia de nuestras administraciones públicas y un mejor desempeño por parte de las mismas, que no es poco.
