Por José Antonio Martín Lobato y José Luis Rodríguez López (Subdirección de Estudios e Informes, CNMC)*
* Las opiniones de este artículo pertenecen a los autores y no representan necesariamente la posición de la institución en la que trabajan
Los puertos constituyen nodos estratégicos de entrada y salida para mercancías y pasajeros, vertebrando el comercio y la movilidad. El mar es la principal vía de transporte internacional de mercancías y los costes del transporte marítimo acaban incidiendo en los precios de la economía. Además, el impacto económico de los puertos podría alcanzar hasta un 2,2% del PIB y el 1,4% del empleo (Puertos del Estado, 2024).
Dada su relevancia, la CNMC ha publicado en los últimos meses dos estudios que analizan el funcionamiento de distintos servicios prestados en los puertos y plantean mejoras procompetitivas (sobre los servicios prestados a los buques y los servicios prestados a mercancías y pasajeros).
Todo puerto esconde en su interior una realidad económica compleja, pues alberga una cadena o secuencia de servicios que se prestan sucesivamente, donde no solo su coste monetario, sino también su velocidad, fiabilidad y seguridad resultan relevantes:
- Servicios prestados a las mercancías y pasajeros, son los servicios de manipulación de mercancías (carga/descarga, estiba/desestiba, tránsito y transbordo), que puede representar más de dos tercios del coste de la visita a un puerto, y los servicios al pasaje.
- Servicios prestados a los buques, como son los servicios técnico-náuticos, relacionados con la seguridad de las maniobras del buque en las aguas del puerto (el practicaje, el remolque y el amarre y desamarre), y otros como la recepción de desechos del buque (MARPOL) y el suministro de combustible o bunkering.
En el sistema portuario de interés general en España el grueso de los servicios los dejó de prestar el sector público a raíz de un prolongado proceso de reforma y liberalización. Actualmente estos servicios los prestan empresas privadas, pero sujetas a una regulación compleja, extensa y en ocasiones excesivamente detallada. A la regulación común a todos los puertos (tanto europea como estatal) se une la regulación específica de cada Autoridad Portuaria para los distintos servicios prestados en los puertos que gestiona, los denominados “pliegos”.
En síntesis, se cuenta con un sistema de títulos administrativos, tanto para la prestación de los servicios (licencias o autorizaciones) como para la ocupación del espacio físico, el dominio público portuario (concesiones). La regulación afecta a numerosos ámbitos:
- La obligatoriedad de ciertos servicios (casos del practicaje y MARPOL);
- El acceso tanto de las empresas para prestar el servicio como a ciertas profesiones (práctico de puerto, estibador);
- La forma de prestar los servicios (obligaciones de servicio público u OSP, medios mínimos materiales y humanos) y en la estiba restricciones a la contratación de estibadores entre distintos modelos, donde suele persistir un Centro Portuario de Empleo o CPE por puerto;
- Los precios de los servicios, que suele limitarse con tarifas máximas.
La justificación económica de parte de esta regulación vendría de la existencia de ciertos fallos de mercado. En los puertos se aprecian:
- Externalidades, tanto asociadas a la seguridad (por la probabilidad de accidentes durante las maniobras náuticas que afectan al resto de operadores) como a la contaminación (servicio MARPOL). Estas externalidades típicamente provocan la infraprovisión de estos servicios.
- Economías de escala significativas, pues el espacio físico de un puerto está absolutamente limitado y en ocasiones se requieren inversiones muy costosas (construcción de terminales y activos altamente específicos como remolcadores). Estas economías de escala frecuentemente llevan a que el número de empresas compitiendo sea relativamente reducido y aumentan su poder para fijar precios y calidad del servicio.
Si bien estos fallos de mercado justifican la intervención pública, también hay que considerar la posibilidad de fallos en la regulación. En estos servicios, los requerimientos regulatorios llevan a que frecuentemente queden simultáneamente restringidos tanto los ingresos (mediante tarifas máximas, OSP…) como los costes (medios mínimos, OSP, concesiones, acceso y elección del factor trabajo…) de los prestadores. Lo que junto a otros elementos regulatorios puede limitar el número de empresas compitiendo en cada servicio y la intensidad competitiva.
La realidad del sistema portuario de interés general en España es que, en la mayoría de los casos, los distintos servicios se vienen prestando invariablemente en un régimen de monopolio, tanto de iure (en practicaje) como de facto, o con reducida competencia. De hecho, se ha encontrado que muchos servicios técnico-náuticos suelen prestarse en un monopolio a nivel de puerto, importantes inercias anticompetitivas en la puesta a disposición de trabajadores portuarios (a pesar de ciertas reformas normativas) o notables discrepancias en los modelos de terminales del servicio al pasaje (la mayoría prestado por las Autoridades Portuarias).
Por ello, la CNMC propone, por un lado, mejorar la aplicación de la normativa ya existente con diversas medidas: actualizar los pliegos a la legislación vigente, reorientar las exigencias a prestadores (incluidas tarifas máximas) para maximizar los niveles de competencia, aumentar la transparencia mediante un registro de concesiones o recurrir a sistemas de competencia por el mercado (concursos) cuando se acredite inviable la competencia en el mercado.
Por otro lado, desde la CNMC se recomienda reformar el marco normativo vigente:
- A falta de presión competitiva de mercado suficiente, establecer sistemas de incentivos y desempeño procompetitivos e introducir un regulador y supervisor independiente, inmune a la captura regulatoria.
- Una batería de medidas muy concretas para cada uno de los servicios analizados. Entre estas últimas se puede destacar: la facilitación del acceso a las profesiones de práctico y de estibador; la posible introducción del practicaje desde tierra; el replanteamiento del requisito de bandera de los remolcadores; la revisión del sistema de concesiones portuarias (identificando plazos de duración óptimos y promoviendo la competencia en precios); la evaluación de la eficiencia de los CPE en detrimento de las ETT, suprimiéndose el régimen de preferencia por los trabajadores de los CPE; la mejora de la flexibilidad organizativa de la estiba, sin obstaculizar su automatización, y la evaluación de la eficiencia de los distintos modelos de explotación de terminales de pasajeros.
En conclusión, los problemas de falta de competencia en los servicios prestados en los puertos se deberían en gran medida a la presencia de barreras regulatorias, un problema complejo, dada la diversidad de servicios y regulaciones que convergen en los puertos.
