Fiscalidad ambiental autonómica: más imitación al alza que competencia a la baja

Por Anabel Zárate‑Marco y Jaime Vallés‑Giménez (Universidad de Zaragoza)

Cuando una comunidad autónoma aprueba un nuevo impuesto ambiental o endurece su fiscalidad verde, rara vez actúa de forma completamente aislada. Antes de dar el paso, observa qué han hecho otras regiones, qué resultados han obtenido y qué costes políticos han tenido que asumir. Del mismo modo, cuando una comunidad da este paso, las administraciones vecinas suelen prestar atención a sus movimientos. La política ambiental, como muchas otras políticas públicas, también se contagia. Este fenómeno de difusión territorial ha sido ampliamente estudiado en ámbitos como la imposición de la renta o el patrimonio, el gasto público o la regulación económica. Sin embargo, sabemos mucho menos sobre cómo opera en el terreno de la fiscalidad ambiental y, especialmente, si las comunidades autónomas reaccionan del mismo modo a las subidas de impuestos ambientales de sus vecinas, que a las bajadas.

En nuestro trabajo publicado recientemente se analiza esta cuestión para las 17 comunidades autónomas españolas durante el período 2005-2019. Los resultados muestran que las decisiones fiscales ambientales presentan una intensa interdependencia territorial: las comunidades observan lo que hacen sus vecinas y ajustan su comportamiento, en consecuencia. Pero, además, revelan un resultado menos esperado: las subidas de fiscalidad ambiental se contagian con mucha más facilidad que las bajadas.

El contagio fiscal opera en dos márgenes

La literatura sobre competencia fiscal suele centrarse en el denominado margen intensivo: si una región aumenta la presión fiscal de un impuesto ya existente, ¿las regiones vecinas hacen lo mismo? Nuestros resultados indican que sí. La interacción territorial es intensa y estadísticamente significativa. El coeficiente de dependencia espacial contemporánea alcanza un valor de 0,554, lo que revela una fuerte interacción entre las decisiones fiscales ambientales de cada comunidad autónoma y las adoptadas en su entorno.

Pero el contagio no se limita a la intensidad de los impuestos ya existentes. También aparece en el denominado margen extensivo, es decir, en la decisión de crear nuevos tributos ambientales. En concreto, encontramos que la probabilidad de aprobar impuestos sobre emisiones o sobre residuos aumenta cuando las regiones vecinas ya los han implantado. Dicho de otro modo, la innovación fiscal también se difunde territorialmente. Una vez que una comunidad demuestra que un determinado impuesto es viable desde el punto de vista técnico, administrativo y político, resulta más fácil que otras sigan el mismo camino.

Las subidas se contagian más que las bajadas

La principal aportación del estudio consiste en analizar si las comunidades reaccionan de la misma manera cuando sus vecinas aumentan la fiscalidad ambiental que cuando la reducen. Para ello, distinguimos cuatro situaciones diferentes según la posición relativa de cada comunidad y la dirección del cambio observado en la fiscalidad ambiental de las regiones vecinas. Los resultados, que se resumen en la tabla 1, permiten extraer una conclusión bastante clara. Cuando las comunidades vecinas aumentan sus impuestos ambientales, la respuesta dominante es la imitación. Las regiones que estaban por debajo tienden a acercarse a ellas, pero incluso aquellas que ya mantenían niveles relativamente elevados continúan avanzando en la misma dirección. Sin embargo, cuando las comunidades vecinas reducen sus impuestos ambientales, la reacción es muy distinta. Solo responden a la bajada aquellas regiones que ya mantenían una fiscalidad relativamente menos exigente. Por el contrario, las comunidades con niveles más elevados de fiscalidad ambiental no muestran una tendencia significativa a reducir sus impuestos.

Este resultado cuestiona una de las preocupaciones clásicas asociadas a la descentralización fiscal: la posibilidad de una carrera generalizada hacia niveles cada vez menores de tributación. Al menos en el caso de los impuestos ambientales autonómicos, la evidencia apunta a que las dinámicas de imitación operan con más intensidad cuando conducen a una mayor presión fiscal que cuando apuntan en la dirección contraria.

Tabla 1. Pautas de ajuste fiscal según la dirección del cambio y la posición relativa de la fiscalidad ambiental de la región

Nivel de significación: ** p < 0,05 y * p < 0,10.

Fuente: Elaboración propia.

La difusión fiscal no es solo un fenómeno agregado

La dependencia espacial observada no se limita al conjunto de la fiscalidad ambiental, sino que se manifiesta también en figuras impositivas concretas: los impuestos sobre emisiones y los impuestos sobre residuos. Los resultados del análisis, que pueden verse en la tabla 2, muestran que ambos impuestos presentan patrones significativos de interacción territorial. No obstante, la intensidad es diferente. Los impuestos sobre residuos muestran coeficientes de dependencia espacial claramente superiores a los observados en los impuestos sobre emisiones. Una posible explicación es que estos tributos resultan más sencillos de administrar y suelen generar menos oposición política y empresarial, lo que facilita su difusión entre territorios.

Tabla 2. Patrones de dependencia espacial en la tributación sobre emisiones y residuos

*** p < 0,01.

Fuente: Elaboración propia.

Implicaciones para la política fiscal y climática

Nuestros resultados tienen varias implicaciones para el diseño de la política ambiental. En primer lugar, muestran que la adopción de impuestos ambientales genera efectos de demostración: cuando algunas comunidades lideran la implantación de nuevos instrumentos fiscales, otras tienden a seguirlas. En segundo lugar, no encontramos evidencia de una carrera a la baja generalizada. Las comunidades con una fiscalidad ambiental más exigente no parecen verse obligadas a imitar las reducciones tributarias de sus vecinas. Esto otorga margen para políticas más exigentes sin el temor a ser «castigadas» por la competencia territorial. En tercer lugar, la coordinación interregional sigue siendo deseable, aunque, dado que el mecanismo dominante es la imitación al alza, los riesgos de descoordinación parecen menores que en otros ámbitos fiscales.

Conclusión

El estudio al que se hace referencia confirma que la fiscalidad ambiental de las comunidades autónomas es un fenómeno eminentemente territorial, ya que no puede entenderse únicamente a partir de las características económicas o políticas de cada comunidad. Las regiones observan continuamente lo que hacen sus vecinas y adaptan sus decisiones en consecuencia. Sin embargo, la principal conclusión del estudio no es que exista interacción territorial —algo relativamente esperado—, sino que dicha interacción es claramente asimétrica. Las subidas se contagian más que las bajadas y la creación de nuevos impuestos ambientales también se difunde entre territorios.

Desde la perspectiva de la economía pública, este resultado ofrece una visión más matizada de la descentralización fiscal. Lejos de la idea, ampliamente extendida, de una carrera hacia niveles cada vez menores de tributación ambiental, la evidencia para España muestra que las comunidades autónomas tienden a seguir, con más frecuencia, a quienes avanzan hacia un mayor esfuerzo fiscal ambiental, que a quienes retroceden.