Se va acercando la fecha en la que el nuevo Censo de Población de 2021 ha de elaborarse y conviene recordar los cambios que se avecinan, que no son pocos. Hace poco más de un año -septiembre de 2019- desde que el INE publicó su último Proyecto Técnico, en el que se explican las principales novedades de la operación y, revisando esa documentación oficial, hay varias cuestiones que conviene resaltar. Primero, que va a haber un cambio metodológico espectacular: se va a pasar de un censo tradicional en el que se encuesta a todas las personas a un censo en el que la información procede exclusivamente del enlace de múltiples registros administrativos. La razón de este cambio no reside exclusivamente, como podríamos pensar, en el menor coste de la operación estadística. Es cierto que este es un argumento relevante y que su importancia ya se puso de relieve con el Censo de 2011. Así, si el Censo de 2001 enteramente basado en encuestas a la población, tuvo una previsión de fondos que ascendía a unos 27.500 millones de pesetas (165,3 millones de euros), diez años más tarde, en el de 2011, donde ya solo se entrevistó a una muestra en torno al 12% de la población, el presupuesto descendió a unos 85 millones de euros. Ahora, lo previsto para el Censo de Población de 2021 es no entrevistar a la población -lo más caro de una operación censal-, de modo que los costes totales para el periodo 2020-2023 se estiman en 3,2 millones de euros.
Pero, como digo, no solo es una cuestión presupuestaria la que ha conducido al INE a plantear el levantamiento del próximo censo enteramente a partir de los registros administrativos. Hay dos razones más y muy bien fundadas, en mi opinión. Por un lado, el problema al que una encuesta o un censo clásico se enfrentan siempre: la falta de colaboración de los hogares. A decir del INE, este es un hecho de magnitud creciente y muy preocupante en todos los países de nuestro entorno, y es lo que está detrás de la búsqueda de otros métodos por parte de los organismos estadísticos oficiales. El problema reside en que la falta de colaboración no afecta por igual a toda la población, lo que implica que las encuestas tengan sesgos porque la población que contesta cuestionarios no representa correctamente al conjunto de la población (el INE indica que la falta de respuesta total en el más favorable de los casos supera el 10% de los hogares). Además, lo que también sucede es que la información recogida en los cuestionarios muchas veces figura incompleta, por lo que hay mucha falta de respuesta parcial. A falta de datos, se deben imputar esas variables a los hogares que no contestan. Y, por último, nada asegura que los informantes reflejen toda la realidad o, más bien, solo la parte que quieren revelar al encuestador en ese cuestionario confidencial. En resumen, que un censo clásico puede presentar numerosos e importantes inconvenientes.
Por otro lado, los tiempos cambian y la estructura y disponibilidad de las fuentes estadísticas oficiales también. Hasta no hace mucho, un censo clásico era la única forma de obtener información sobre la población y sus circunstancias socioeconómicas, pero actualmente disponemos de un buen número de encuestas sociodemográficas a hogares que gozan de excelente calidad (EPA, ECH, ECV, etc.) y facilitan información similar a la censal y, además, con mayor periodicidad. De modo que un censo basado en registros administrativos puede plantearse siempre que exista un buen sistema de encuestas sociales, como el que disponemos en España, gracias al trabajo del INE cubierto por el paraguas armonizador del Eurostat.
Pero, además, y a diferencia de otros países en los que el enlace de registros administrativos está muy restringido por las condiciones legales de protección de la intimidad (recuérdese, por ejemplo, lo que sucedió con los censos alemanes de 1982), en el caso de España no hay trabas legislativas. Preservando el anonimato de los ciudadanos, se puede hacer el linkage de registros con información procedente de fuentes tan variadas como como el INSS, la Agencia Tributaria y las Haciendas Forales, el INE, INFOREG, el Registro Central de Extranjeros, los censos de población de 2001 y 2011, el Ministerio de Educación y Formación Profesional, el Ministerio del Interior, el Consejo de Universidades, el SEPE, la Tesorería General de la Seguridad Social, MUFACE, MUGEJU, ISFAS o, también el Catastro. Y, además, se puede hacer en el marco de la regulación europea. El Reglamento CE, nº 763/2008 permite que los Estados miembros basen sus estadísticas de población, entre otras formas, enteramente en registros. De este modo, ya en 2008 se dio cobertura legal a lo que Holanda y los países nórdicos con larga tradición registral venían haciendo desde hacía algunos años. En 2011 no llegamos a tiempo para que nuestro censo de población se hiciera de este modo, ya que la operación consistió en una combinación –también permitida- de registros y encuesta por muestreo. Pero la experiencia es un grado y hoy el INE se suma a la decena de países (el mayor de los cuales, Holanda, tiene 17 millones de habitantes) que abandonan los censos clásicos basados en la cumplimentación de cuestionarios por parte de los ciudadanos.
Y lo puede hacer, asimismo, porque en España disponemos de un excelente registro administrativo de la población, el Padrón Continuo, que es el elemento principal sobre el que se construye todo el Proyecto censal. El Proyecto establece que la población se contará –a efectos censales- dónde está empadronada. Y, claro, a pesar de que el camino recorrido desde 1986 por el padrón continuo ya es bien largo y de que, además, nuestro registro de población es muy completo pues por ley no excluye a ningún colectivo (por ejemplo, no exige un permiso de residencia a los extranjeros como sí se hace en muchos otros países de nuestro entorno), hay una pregunta que sobrevuela incluso en el mismo Proyecto censal: ¿hasta qué punto los registros administrativos –particularmente el padrón– van a permitir reflejar la realidad del país? En este sentido, en el texto se reconoce que las personas se pueden empadronar, por distintas razones, en lugares distintos de donde residen y, también, que puede haber población que reside en España y que no esté empadronada.
Si la clave de bóveda de la arquitectura censal es el padrón, parece tranquilizador el hecho de que cuando se busca en la base padronal a los encuestados, por ejemplo, por la EPA –que selecciona su muestra a partir de un marco de viviendas independiente del padrón- se logra una tasa de enlace que se sitúa en torno al 99,4% del total de la muestra EPA de 16 o más años de edad (ver metodología de la EMLG); o que, como se indica en el propio Proyecto censal, en el cuatro trimestre de 2016 ese cruce diera como resultado que de un total de 134.412 personas de 16 o más años recogidas en los cuestionarios de la EPA solo hubiera 179 registros (un 0,13%) no encontrados en la base padronal. Pero esto no es suficiente, porque una cosa es encontrar a la población encuestada en la base padronal, y otra verificar que es encuestada en el mismo lugar en el que está empadronada (ver Martí y Rodenas, 2020), para poder garantizar así que la población se asigna correctamente a efectos censales en las distintas áreas. Aunque el Padrón Continuo tenga gran calidad y se encuentre ya muy bien rodado, el INE no debería dejar pasar la oportunidad de contrastar de todas las formas posibles la bondad de este registro y, al menos en el Proyecto Técnico de septiembre de 2019, no se difunde otro dato o control que permita juzgar la magnitud de la diferencia entre la “realidad administrativa” y la “realidad demográfica”. Cierto que un Censo basado en registros con el padrón como pieza determinante es, al día de hoy, una muy buena elección, pero eso no es óbice para que la “realidad geográfica” de esa fuente sea adecuadamente testada.
El Proyecto censal de 2021 también plantea otras novedades. Una de ellas es la incorporación de nuevas variables “de contexto” con información que se recoge por primera vez y que, además, se facilitará agregadamente. Es el caso de los ingresos, procedentes de fuentes tributarias que, para preservar el secreto estadístico, van a proporcionarse a nivel de sección censal y, también, de la información sobre movilidad a través de la posición de los teléfonos móviles a nivel de áreas de movilidad definidas por el INE (ampliar la información en Estadísticas Experimentales del INE).
Y así como se incorporarán nuevas variables, el Censo de 2021 basado en registros no permitirá la continuidad de la información de algunas otras. Por eso, durante el primer semestre de 2021 el INE también ha previsto la realización de una encuesta complementaria (ECEPOV-2021 cuyo coste se estima en 5,5 millones de euros, un poco más de lo que cuestan dos oleadas trimestrales de la EPA) sobre algunas características esenciales de la población y las viviendas. Esta se publicará como producto independiente del Censo y sustituiría ese año a la Encuesta Continua de Hogares (ECH). La información sobre segundas generaciones de inmigrantes, equipamiento de las viviendas, uso de lenguas cooficiales, disponibilidad y uso de segunda vivienda, relaciones de pareja, composición del hogar y nuevos tipos de hogar, la proporcionaría esta encuesta a un nivel detallado, dado que se entrevistará a más del 1% de la población española.
Para acabar, el Censo de Población y Viviendas será una operación invisible para la sociedad en general. Ya se han iniciado los trabajos para generar el fichero precensal de 2020 (FPC-2020), que es en el que se volcará, depurará y enlazará toda la información de los registros administrativos. La base inicial de este fichero (heredero de los que ya se han practicado en 2016 y 2018) será la población padronal sobre la que se haya determinado que existen signos de presencia en España (no necesariamente en su lugar de empadronamiento) a partir de los registros administrativos disponibles y, también, de los movimientos padronales en los meses posteriores a la fecha de referencia del censo (1 de enero de 2021). Esto se hará entre octubre de 2021 y abril de 2022. A finales de este último año está prevista la publicación de los resultados preliminares del Censo.
Como indica el INE, el Censo de 2021 debería ser el último censo decenal. Seguramente, dará paso a una explotación continua de un registro de población actualizado, lo que abrirá la puerta a nuevas estadísticas longitudinales de población y hogares.
