Este post se publicó en el blog Viaje al Fondo de las Finanzas Internacionales, blog personal de Vicente Esteve el 29 de enero de 2024. Fruto del acuerdo de colaboración entre este blog y el blog de ALDE, cada trimestre reproduciremos en nuestro blog algunos post que, por su temática, también pueden ser interesantes para nuestros asociados.


Entrada elaborada conjuntamente con María A. Prats de la Universidad de Murcia

En esta entrada del Blog se presenta la senda temporal de las principales variables macroeconómicas fiscales de las AA.PP. españolas (medidas en % del PIB) actualizadas para el periodo 1964-2022 y las últimas proyecciones del Banco de España y del Gobierno para el periodo 2023-2026. Con más detalle, se ha añadido la cifra provisional del año 2022 y se han corregido también todas las cifras anteriores con datos actualizados de las nuevas series elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística (INE).
Los datos provienen de las Cuentas Financieras de la Economía Española elaboradas por el Banco de España y de la Contabilidad Nacional de España elaborada por el INE. También se presentan proyecciones de déficit público total (incluyendo los pagos de intereses de la deuda pública acumulada) y del stock de deuda pública bruto (según la metodología del Déficit Público Excesivo, PDE), proyecciones elaboradas el pasado diciembre por el Banco de España y el Ministerio de Hacienda y Función Pública para el periodo 2023-2026. [1]. Por último, se muestra la evolución histórica del stock de deuda pública en % del PIB y del superávit (+) o déficit presupuestario total para España para el periodo 1850-2022 y las predicciones para 2023-2026.
Nos gustaría destacar los cinco últimos periodos de la historia presupuestaria de la economía española: (1) el ajuste fiscal del periodo 1996-2007; (2) el deterioro brusco y profundo de las finanzas públicas en los años 2008 y 2009, después del inicio de la crisis económica derivada de la crisis financiera internacional; (3) el nuevo periodo de ajuste fiscal que comenzó en el año 2010 y terminó en 2019, pero que avanzó a un ritmo excesivamente lento para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo; (4) el problema de la solvencia fiscal se ha agravado considerablemente con la recesión provocada por el COVID-19 en 2020, tanto por el aumento del gasto público como por la insuficiente recaudación de los ingresos públicos; (5) y el lento ajuste fiscal iniciado desde 2021 impulsado fundamentalmente por el aumento de los ingresos públicos vía crecimiento del PIB nominal.
En el Gráfico 1 (hacer clic sobre el mismo para verlo más grande) aparece la evolución de los ingresos totales, los gastos totales y los gastos netos de intereses de la deuda pública (o gastos públicos primarios) de 1964 a 2022 y la previsiones del Gobierno para 2023 y 2024 en relación a las dos primeras variables.
Por un lado, destacar el hundimiento de los ingresos en 2008 y 2009, y el espectacular crecimiento de las dos variables representativas de los gastos públicos en los años posteriores a 2008.  Resaltar que a pesar de los esfuerzos realizados, los gastos totales y los gastos sin intereses de la deuda pública se situaron a finales de 2019 en el 42,3% y el 40% del PIB, respectivamente. La Pandemia provocó un crecimiento espectacular de las dos variables. Con más detalle, a finales de 2020 los gastos públicos totales alcanzaron el máximo de la serie histórica con una ratio del 52,3% del PIB, batiendo el anterior récord histórico del año 2012 (49,1%), y superando ampliamente el dato de finales de 2019 (42,3% del PIB). Los datos de finales de 2022 sitúan los gastos públicos totales en un nivel más bajo del 47,9% del PIB, mientras que las previsiones del Gobierno reducen está cifra al 45,8% y el 45%  del PIB para los años 2023 y 2024, respectivamente.
Por otro lado, los ingresos públicos se situaron a finales de 2022 en el 43,1% del PIB. El Gobierno prevé una reducción de este nivel para los años 2023 (41,9%) y 2024 (42%). La causas de esta caída son tanto la desaceleración económica como la reducción de las tasas de inflación, factores que impulsaron en 2021 y 2022 la recaudación impositiva.

En el Gráfico 2 se presenta la evolución del ahorro bruto total y del ahorro bruto primario (excluido los pagos de intereses de la deuda pública) del total de las AA.PP. para el periodo 1964-2022. La primera variable se obtiene del saldo conjunto de las cuentas corrientes (ingresos y gastos corrientes) de las AA.PP. (cuentas de producción, distribución y utilización de la renta). Recordar que el mantenimiento de saldos de ahorro público equilibrados permite cumplir la «regla de oro» de la política fiscal: emitir deuda pública solamente para financiar la inversión pública.
Por un lado, el ahorro bruto total y primario, que había crecido ininterrumpidamente en una década (desde 1997 a 2007), retrocedió bruscamente en el año 2008 y alcanzó en 2009 niveles negativos no conocidos en esta serie histórica. En el periodo 2009-2019 el ahorro público primario registró una importante mejora (4,3 puntos porcentuales en % del PIB) hasta situarse en un nuevo superávit en 2019 (+1,4 puntos porcentuales en % del PIB), mientras que el desequilibrio negativo en el ahorro público total se ha reducido en 3,7 puntos porcentuales hasta alcanzar en 2019 un ligero déficit (-0,9 puntos porcentuales del PIB).
Por otro lado, la Pandemia provocó un importante deterioro en las dos variables generando nuevamente importantes déficits. Con más detalle, el ahorro público total se situó a finales de 2020 en el -7,2% del PIB, mientras que el ahorro público primario alcanzó el -4,9% del PIB. Desde ese año el desequilibrio negativo se ha ido reduciendo en ambas variables, hasta alcanzar a finales de 2022 un déficit del -2,0% en el ahorro bruto total y un ligero superávit en el ahorro público primario del +0,4%.
En el Gráfico 3 se presenta la evolución temporal del superávit o déficit de las AA.PP. total y primario (excluidos los pagos de intereses de la deuda pública) desde 1964 a 2022 y la proyecciones para el periodo 2024-2026 del Banco de España para el saldo total y del saldo primario por parte del Gobierno. Con más precisión, se trata de la capacidad (+) o necesidad de financiación (-) total y neta de intereses, obtenida como suma del ahorro bruto y del saldo de la cuenta de capital de las AA.PP. En este caso, se incluye además de los ingresos y gastos públicos corrientes, los ingresos y los gastos de capital de las AA.PP., incluida la inversión pública, entre otras partidas.
Como se puede observar en el gráfico, un periodo significativo de ajuste fiscal comenzó después de 1995 (año en el que se alcanzó un déficit público récord hasta entonces del -6,6%), para posteriormente reducirse en años sucesivos el déficit hasta el año 2004, y generando superávit públicos crecientes en el periodo 2005-2007. Nuevamente, el año 2008 marca un cambio de tendencia brusco, al aparecer cifras de déficit público total del -4,5%, cifras no registradas desde el año 1996. En el año 2009 se alcanzó una nueva cifra récord en estos 53 últimos años de historia de la hacienda pública española: un -9,4% de déficit público primario y un -11,1% de déficit público total.
El proceso de consolidación fiscal que había tenido relativo éxito en el periodo 2010-2011, se frenó significativamente en 2012, aunque se volvió a encauzar en los años 2013 a 2019, con un ligero paso atrás en este último ejercicio presupuestario. Con más detalle, el déficit público total se redujo desde 2012 a 2019 en 7,9 puntos porcentuales del PIB, hasta alcanzar el -2,8% del PIB, mientras que el déficit público primario se redujo en 7,1 puntos porcentuales del PIB, hasta situarse muy cercano al equilibrio (-0,6% del PIB).
La consecuencias económicas de la Pandemia provocó en 2020 un deterioro importante del déficit público. Con más detalle, el déficit público total se situó a finales de 2020 en el -10% del PIB, mientras que el déficit público primario alcanzó el -7,8% del PIB. En el periodo 2021-2022 ambos desequilibrios se han ido reduciendo hasta situarse a finales de 2022 en un déficit público total del -4,7% y en un déficit público primario del -2,4%.
A falta de la liquidación definitiva, se mantiene la estimación del déficit público total por parte del Banco de España para 2023 en el -3,8% del PIB. En 2024 con la prórroga de los presupuestos y de una parte de las medidas anti crisis, el déficit público total se reduciría ligeramente hasta el -3,4% del PIB. Para los años 2025 y 2026, el Banco de España prevé un ligero aumento del déficit público total hasta alcanzar en ambos años el -3,6%, lejos todavía del objetivo del -3% impuesto por las reglas fiscales de la zona euro.
Las previsiones del Gobierno sitúan el déficit público primario en el -1,4% y el -0,4% para 2023 y 2024, respectivamente.Para 2025 y 2026 se prevé un ligero empeoramiento del -1,2% en 2025 y del -1% en 2026.
Las reglas fiscales volverán en 2024, por lo que España entrará, previsiblemente, dentro del protocolo de déficit excesivo, y se le requerirá un plan de ajuste que asegure una trayectoria de gasto que garantice la reducción progresiva del déficit y de la deuda.
En el Gráfico 4 se muestra la senda temporal de dos variables representativas del stock de deuda pública de las AA.PP. para el periodo 1964-2022. La primera es el stock de deuda pública total medido por el conjunto de los pasivos financieros totales de las AA.PP. En el segundo caso, la segunda variable representativa del stock de deuda pública (menor en niveles por las partidas que incluye) es construido según la metodología del Protocolo de Déficit Excesivo (PDE) incluido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la zona del euro (esta es la cifra oficial que publica el Banco de España y el Banco Central Europeo sobre el total de la deuda pública española).
En ambos casos, la reducción es espectacular desde el año 1996 hasta el año 2007, y nuevamente se produce un deterioro muy significativo y persistente desde el inicio de la crisis financiera internacional en el año 2008, deterioro que se ha vuelto a repetir en 2020 como consecuencia del COVID-19.
Con más detalle, el stock de deuda pública según el PDE se situó a finales de 2020 en 1.345.786 millones de euros (120,4% del PIB), mientras que el stock de deuda pública total (que incluye muchos más pasivos de las AA.PP.) alcanzó hasta entonces la cifra récord en la serie histórica de 1.980.288 millones de euros (177,1% del PIB). En los años 2021 y 2022 ambas ratios se han reducido hasta situarse en el 113,2% en el caso del stock de deuda pública según el PDE  y del 145,7% en el caso del stock de deuda pública total.
Las previsiones del Banco de España sobre la evolución del stock de deuda pública según la metodología del PDE (Gráfico 6) estiman que la relación deuda/PIB continúe su trayectoria descendente en 2023, disminuyendo al 108,1% para posteriormente estabilizarse en el periodo 2024-2026 en torno a una media del 107%, a medida que se desvanezca el diferencial favorable entre el crecimiento del PIB nominal y el coste del servicio de la deuda. Estas cifras se mantienen muy alejadas del límite impuesto en el Tratado de Maastricht del 60% del PIB.
Finalmente, en el Gráfico 7 se muestra la evolución histórica del stock de deuda pública en % del PIB para el periodo 1850-2022 y las previsiones del Banco de España para el periodo 2023-2026.
La situación actual de la dinámica de la deuda pública se encamina sin control hacia los peores episodios de nuestra historia económica reciente: la I Guerra de Cuba de 1868-1878 en el reinado de Alfonso XII y la II Guerra de Cuba-Crisis de 1898 en el regencia-reinado de su hijo Alfonso XIII.
El récord negativo se sitúo en 1876, cuando la deuda pública del país quedó contabilizada en un 169% del PIB. El siguiente pico de deuda llegó, por su parte, en 1902 con una cifra equivalente al 128% del PIB en ese momento, pico al que nos estamos acercando desde el inicio de la Pandemia. Se venía en ambos casos de los tiempos de la llamada «leyenda negra» de la deuda pública española.
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[1] Banco de España (2023): Proyecciones macroeconómicas de la economía española, 19 de  diciembre;  Ministerio de Hacienda y Función Pública (2023), Plan Presupuestario 2024, octubre.

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