Por José Mª Durán-Cabré (UB-IEB), Alejandro Esteller-Moré (UB-IEB), Mariona Mas-Montserrat (UB-IEB), Luca Salvadori (TARC-University of Exeter-IEB). La siguiente entrada es un resumen del artículo «The tax gap as a public management instrument: application to wealth taxes», publicado en Applied Economic Analysis, (antigua Revista de Economía Aplicada), Vol. 27 No. 81, pp. 207-225. https://doi.org/10.1108/AEA-09-2019-0028
Los impuestos son un elemento fundamental en nuestras sociedades, por su papel primordial en la financiación del sector público y, por lo tanto, de políticas tan relevantes como la educación, la sanidad o la seguridad, entre muchas otras. Por este motivo, resulta necesario conocer cuál es el grado de cumplimiento fiscal en un momento dado, cómo evoluciona en el tiempo y qué se puede hacer para mejorarlo. Y, en este ámbito, el papel de las administraciones tributarias resulta imprescindible a fin de conseguir un nivel elevado de cumplimiento fiscal. Este cumplimiento, en general, suele producirse de manera voluntaria por parte de los agentes económicos, por lo que el papel de la administración tributaria debe consistir en facilitar el cálculo y pago del impuesto, ofreciendo los correspondientes servicios de ayuda. Ahora bien, debe corresponder también a la administración tributaria velar por que aquéllos que inicialmente no cumplan con la normativa lo hagan finalmente, siendo además penalizados por ello como elemento disuasorio. En este contexto, el concepto de la brecha fiscal o, en inglés, tax gap, aporta una información socialmente muy relevante.
La brecha fiscal indica la diferencia entre la recaudación impositiva efectivamente obtenida y la que, en teoría, debería obtenerse de haber pleno cumplimiento. Puede referirse a un impuesto determinado, a varios impuestos o al conjunto del sistema fiscal. Su estimación permite obtener una información muy relevante, no únicamente sobre el grado de cumplimiento y su evolución a lo largo del tiempo, sino también sobre cuáles son las fuentes de incumplimiento, de forma que se utiliza como herramienta de gestión de la administración tributaria a la hora de definir la asignación de sus recursos. Por este motivo, un número creciente de administraciones tributarias, 23 según cifras de la OCDE, estiman oficialmente la brecha fiscal de los impuestos más relevantes.
Asimismo, los resultados permiten a la opinión pública conocer el grado de cumplimiento fiscal, fomentando con ello la rendición de cuentas de la administración tributaria ante sus ciudadanos. Si la brecha fiscal aumenta, la administración tributaria tendrá que dar algún tipo de explicación sobre los motivos y los cambios a introducir para mejorar el cumplimiento, cambios que pueden referirse a la organización y asignación de recursos de la propia administración tributaria, pero también a elementos relacionados con la normativa fiscal, algo que en este caso depende del legislador.
La brecha fiscal: componentes y metodologías
La definición dada de la brecha fiscal, que originalmente corresponde a la agencia tributaria federal norteamericana, la IRS, permite identificar tres grandes componentes de la brecha:
- La no-declaración, cuando hay un hecho imponible que no se declara, aunque de acuerdo con la normativa debería hacerse.
- La infradeclaración, cuando se declara el hecho imponible, pero no de manera completa.
- El impago en período voluntario, cuando se presenta la declaración del impuesto, pero el contribuyente no realiza su pago dentro del período voluntario.
Esta descomposición permite a la administración tributaria conocer mejor qué tipo de acciones debe llevar a cabo en aras de la reducción de la brecha fiscal. Por ejemplo, centrarse en los no-declarantes o en la infradeclaración, según cuál sea la importancia de cada uno de estos dos factores y el coste de su reducción. A su vez, cada uno de estos factores puede descomponerse en, digamos, subfactores originarios de la brecha fiscal.
El cálculo de la brecha fiscal no es sencillo, puesto que su objetivo no deja de ser encontrar evidencias sobre algo que no es visible. Por este motivo, resulta especialmente importante la metodología utilizada: qué datos se utilizan, qué hipótesis se tienen que adoptar, cómo inciden en el cálculo final y con qué periodicidad se estima. En este sentido, existen básicamente dos tipos de metodologías: la macro (o top-down), en la que se trabaja con datos agregados, y la micro (o bottom-up), en la que se utilizan datos declarados por los contribuyentes y, a partir de los resultados de las actuaciones de la administración tributaria y otras fuentes estadísticas, se infiere cuál debería haber sido el importe declarado por cada contribuyente. La metodología a utilizar depende del impuesto a analizar y de los datos disponibles. Así, por ejemplo, para estimar la brecha en un impuesto como el IVA es razonable y habitual el uso de datos macroeconómicos indicativos del consumo. En cambio, para el caso de impuestos de carácter personal, en los que resulta fundamental identificar la situación de cada contribuyente, es necesario utilizar microdatos, si bien combinados con otras fuentes de información. Así sucede en los impuestos sobre el patrimonio o sobre sucesiones y donaciones, que son el objeto de estudio y cálculo en nuestro trabajo, y sobre los cuales, que sepamos, no hay antecedentes de estimación de la brecha fiscal, al menos para España.
La estimación de la brecha: su aplicación en los impuestos sobre el patrimonio y sucesiones y donaciones de Cataluña
El impuesto sobre el patrimonio grava el valor de todos los bienes que integran el patrimonio neto de una persona física, siempre que su valor esté por encima de un umbral declarado exento. Por tanto, en este impuesto nos podemos encontrar con dos fuentes principales de brecha fiscal: la infradeclaración, cuando se declara el impuesto, pero no se incluyen todos los bienes o se declaran por un valor inferior al que les corresponde; y la no declaración, cuando estando obligado a presentar la declaración, el contribuyente no lo realiza.
Para estimar la infradeclaración partimos, como fuente principal de información, de la totalidad de las declaraciones presentadas por los contribuyentes catalanes correspondientes al año 2014, facilitadas por la Agència Tributària de Catalunya (ATC) debidamente anonimizadas. Su comparación con datos externos procedentes de diversas fuentes permite corregir las bases declaradas individualmente añadiendo a lo inicialmente declarado la parte adicional estimada y el impuesto se calcula para esta nueva base. Así, podemos estimar lo que se tendría que haber declarado.
A partir de la experiencia de las actuaciones de la administración tributaria, tres fuentes posibles de infradeclaración en este impuesto son, entre otras: los bienes no declarados situados en el extranjero, la aplicación indebida de la exención de la empresa familiar y los bienes improductivos, como joyas u objetos de arte.
Para estimar los bienes en el extranjero hemos utilizado dos alternativas: la metodología propuesta por Roine y Waldenström (2009) a partir de los errores y emisiones de la Balanza de Pagos de España; y las estimaciones de Zucman (2013, 2014) sobre la riqueza de ciudadanos españoles en paraísos fiscales. Con la primera opción se estima un valor de 75.060 millones de euros; con la segunda, de 144.000 millones; y como opción adicional, se toma la media de los dos valores anteriores. Por este motivo, además de dar un valor central sobre la brecha estimada, resulta importante ofrecer el intervalo en el cual se mueve en función de los diferentes supuestos adoptados.
El ajuste derivado de la aplicación indebida de la exención de la empresa familiar se calcula a partir de las actas de inspección. Y para estimar el valor de los bienes no productivos acudimos a la Encuesta Financiera de las Familias, publicada por el Banco de España, que permite conocer la composición de la riqueza de las familias españolas por percentiles de riqueza, y compararla, para percentiles similares, con lo declarado en el impuesto.
La brecha fiscal estimada en el impuesto sobre el patrimonio es elevada: alcanza un 44%, lo que significa, que la recaudación efectivamente obtenida no llega a la mitad de la potencial, situándose en un intervalo entre el 38% y 50%. Como se puede ver en la Tabla 1, la fuente principal de brecha viene ocasionada por la infradeclaración, con algo más del 97% del total. Y si desglosamos por cada uno de los elementos que integran los grandes componentes de la brecha (Figura 1), podemos observar como hay, con gran diferencia, dos fuentes principales de origen: los bienes situados en el extranjero (56% del total) y la aplicación indebida de la exención de la empresa familiar (36%).
La estimación de la brecha fiscal en un impuesto personal, como el de patrimonio, nos permite además analizar cómo se distribuye la misma en función de la riqueza de los contribuyentes. Así, la Figura 2 muestra, como cabía esperar, que la mayor parte de la brecha fiscal se concentra en los contribuyentes más ricos: la brecha fiscal del decil 10 representa cerca del 75% de la brecha total.
Conclusiones
La novedad principal de este artículo es presentar una metodología de estimación de la brecha fiscal de los impuestos personales sobre la riqueza cedidos en España a las CCAA: patrimonio y sucesiones y donaciones, y aplicarla en el caso concreto de Cataluña, al disponer de datos de la totalidad de declaraciones presentadas[1].
Los valores obtenidos para el año objeto de estudio, 2014, son elevados, pero también es oportuno destacar que una parte muy importante de la brecha fiscal se debe a la existencia de activos financieros localizados en el extranjero y no declarados, algo que sobrepasa sin duda el ámbito competencial de una administración tributaria autonómica y pone de manifiesto la importancia de la cooperación internacional entre administraciones tributarias.
La estimación de la brecha fiscal en dos impuestos personales, como patrimonio y sucesiones, donde el objetivo redistributivo está muy presente en su justificación, sirve para constatar que la brecha fiscal no sólo erosiona las arcas públicas, sino también la capacidad redistributiva de los dos impuestos de acuerdo con su regulación actual.
Finalmente, sería aconsejable que otras administraciones tributarias, estatal y autonómicas, se animaran a estimar la brecha fiscal y hacer públicos los resultados.
[1] Aunque en esta entrada nos centramos en el IP, los resultados para el impuesto de sucesiones y donaciones también indican un nivel elevado de brecha fiscal: un 41%, siendo la fuente principal igualmente la infradeclaración con un 85% del total.
