Next Generation EU y capacidad administrativa: Una condición necesaria para la política industrial europea

Por Gabriel Lozano-Reina (Universidad de Murcia), Gregorio Sánchez-Marín (Universidad de Alcalá) y Samuel Baixauli-Soler (Universidad de Murcia)

La aprobación de los fondos Next Generation EU (NGEU) en 2020 supuso un punto de inflexión en la arquitectura económica de la Unión Europea. No solo por su magnitud – al constituir el mayor instrumento de estímulo común financiado mediante deuda europea– sino por su orientación explícita hacia la transformación estructural de las economías nacionales.

A diferencia de respuestas anteriores a crisis económicas, el diseño de los fondos NGEU no se limitó a estabilizar la demanda agregada. El instrumento incorpora objetivos de medio y largo plazo vinculados a la transición energética, la digitalización, la resiliencia productiva y la autonomía estratégica. En este sentido, puede interpretarse como el mayor experimento reciente de política industrial coordinada a escala europea.

España constituye un caso especialmente relevante para analizar este proceso, pues es uno de los principales receptores de recursos y ha articulado su despliegue a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (conocido públicamente como Plan “España Puede”), combinando inversiones y reformas estructurales. Sin embargo, más allá de los importes asignados o de los sectores priorizados, la experiencia española plantea una cuestión menos visible pero crucial: ¿hasta qué punto la capacidad administrativa condiciona el impacto transformador de esta nueva política industrial?

En nuestro reciente artículo, abordamos esta cuestión utilizando información detallada del portal ELISA y datos procedentes de SABI. Los resultados apuntan a que la efectividad de los fondos NGEU depende tanto de la arquitectura institucional como del diseño de los instrumentos.

De la asignación formal a la absorción efectiva

En el debate público suele enfatizarse la distribución territorial o sectorial de los fondos. Sin embargo, desde una perspectiva de economía pública, la variable clave es la absorción efectiva: qué proporción de los recursos convocados se traduce en proyectos adjudicados y ejecutados.

El análisis de las tasas de resolución revela heterogeneidad significativa entre las comunidades autónomas. Como se muestra en la Tabla 1, algunas de ellas muestran porcentajes sistemáticamente superiores a la media nacional (como es el caso de Aragón, Castilla-La Mancha o el País Vasco), mientras que otras, pese a recibir volúmenes absolutos elevados, presentan ritmos de ejecución más moderados en el periodo analizado (como es el caso de Cataluña o Cantabria).

Estas diferencias no pueden explicarse exclusivamente por el tamaño económico o el peso industrial de cada territorio. Más bien sugieren que factores institucionales –como la experiencia administrativa, la capacidad técnica o la coordinación intergubernamental– desempeñan un papel relevante en la conversión de recursos presupuestarios en inversión efectiva. Asimismo, en el caso de Cataluña, el menor porcentaje de resolución no implica una menor relevancia en términos absolutos, ya que concentra uno de los mayores volúmenes totales de fondos y el mayor número de beneficiarios, lo que puede introducir mayores niveles de complejidad administrativa.

Esta distinción entre asignación y absorción no es trivial. En instrumentos de gran escala y con calendarios exigentes, los retrasos en ejecución pueden alterar la secuencia temporal de inversión y, con ello, sus efectos macroeconómicos y estructurales.

Tabla 1. Absorción territorial y concentración empresarial de los fondos NGEU

NOTA: los datos sobre los fondos resueltos a partir de convocatorias y sobre las tasas de resolución se extraen de la información publicada por el Gobierno de España en el Portal Elisa. Por su parte, los datos relativos al porcentaje de distribución de empresas beneficiarias y del importe medio de subvención por cada beneficiario se calculan a partir de la información extraída de SABI.

Estructura empresarial y concentración de recursos

Desde el lado empresarial, los datos muestran que, aunque las microempresas y pymes representan una proporción elevada del número de beneficiarios (en torno al 40%), los proyectos de mayor volumen económico se concentran en empresas grandes y capital-intensivas, especialmente en sectores energéticos e industriales.

Este patrón es coherente con la naturaleza de los PERTE (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica), que están concebidos como mecanismos de colaboración público-privada orientados a impulsar proyectos tractores en sectores considerados estratégicos. Su diseño prioriza inversiones de gran escala en ámbitos como la descarbonización industrial, la electrificación del transporte, la fabricación de baterías, el hidrógeno renovable o las infraestructuras energéticas y digitales. Se trata de actividades caracterizadas por elevados costes fijos, importantes necesidades de capital y fuertes economías de escala, lo que explica que los proyectos financiados tiendan a concentrarse en empresas grandes o en consorcios empresariales con capacidad tecnológica y financiera suficiente para abordar inversiones complejas y de largo plazo.

Sin embargo, esta concentración plantea cuestiones relevantes. En presencia de rendimientos crecientes y barreras de entrada, los instrumentos de política industrial pueden reforzar dinámicas de concentración sectorial o territorial si no se acompañan de mecanismos que amplíen la base empresarial beneficiaria.

En nuestro análisis, la distribución territorial de los importes medios por empresa refleja precisamente esta heterogeneidad (véase nuevamente la Tabla 1): determinadas comunidades autónomas presentan importes medios significativamente superiores a la media nacional (como Madrid o el País Vasco), lo que es consistente con la existencia de proyectos de mayor escala. En otras, en cambio, los importes medios son sustancialmente inferiores (como en las Islas Canarias, Cataluña o la Comunidad Valenciana), lo que sugiere una estructura de ayudas más fragmentada y distribuida entre un mayor número de beneficiarios.

Capacidad administrativa como variable estratégica

La literatura en economía política ha recuperado el concepto de state capacity para explicar por qué políticas similares generan resultados distintos en contextos institucionales diferentes. La capacidad administrativa –entendida como la disponibilidad de recursos humanos cualificados, sistemas de información adecuados y experiencia en gestión de programas complejos– actúa como un multiplicador o limitador del impacto de la política pública.

El despliegue de los fondos NGEU en España se ha producido tras una década de consolidación fiscal y restricciones en la reposición de personal en el sector público. La llegada de un volumen extraordinario de recursos en un periodo reducido ha exigido un esfuerzo significativo de adaptación institucional.

Nuestros resultados sugieren que las diferencias en las tasas de ejecución entre territorios son coherentes con la hipótesis de que la capacidad administrativa preexistente condiciona la velocidad de absorción. Allí donde la administración dispone de mayor experiencia en políticas industriales o energéticas, la tramitación y resolución de proyectos tiende a ser más ágil.

Este hallazgo tiene implicaciones directas para el diseño de instrumentos europeos futuros. Si la capacidad institucional es heterogénea entre territorios, los efectos de una política uniforme pueden ser asimétricos.

Dimensión contracíclica y selección empresarial

El análisis empresarial aporta un matiz adicional. Las empresas que recibieron mayores volúmenes relativos de ayudas registraron, en promedio, un mayor deterioro de rentabilidad durante la pandemia. Este resultado apunta a una dimensión contracíclica en la asignación de recursos.

Desde el punto de vista económico, esta estrategia puede interpretarse como un intento de evitar que restricciones financieras transitorias interrumpan proyectos con potencial estratégico. Sin embargo, también plantea el desafío de discriminar entre problemas de liquidez temporales y debilidades estructurales permanentes.

La efectividad de esta dimensión contracíclica depende, nuevamente, de la capacidad institucional para evaluar proyectos, supervisar su ejecución y medir resultados.

Implicaciones para la política industrial europea

La experiencia española sugiere, al menos, tres implicaciones relevantes para la evolución de la política industrial en Europa:

1. La capacidad administrativa no es un elemento accesorio, sino estructural. Instrumentos ambiciosos requieren instituciones igualmente robustas.
2. La gobernanza multinivel introduce heterogeneidad en la implementación. En sistemas descentralizados, la coordinación y el refuerzo de capacidades subnacionales resultan esenciales.
3. La evaluación debe integrarse desde el diseño. La transformación estructural no puede medirse únicamente por el volumen ejecutado, sino por su impacto en la productividad, la especialización y los encadenamientos productivos.

En última instancia, la discusión sobre el retorno de la política industrial en Europa debería incorporar explícitamente esta dimensión institucional. La experiencia de los fondos NGEU muestra que el volumen de recursos es condición necesaria, pero no suficiente. La transformación productiva depende de la capacidad del Estado para traducir compromisos financieros en inversión efectiva y sostenida.

Si los NGEU aspiran a convertirse en el embrión de una nueva arquitectura permanente de política industrial europea, la consolidación de capacidades administrativas será tan importante como la movilización de los recursos financieros. En ausencia de dicha consolidación institucional, el riesgo no es únicamente una ejecución más lenta, sino una transformación estructural incompleta o territorialmente desigual.