Por Miguel Gómez de Antonio (Universidad Complutense de Madrid e Instituto de Estudios Fiscales), Ignacio del Moral Arce (Instituto de Estudios Fiscales) y Miriam Hortas Rico (Universidad Autónoma de Madrid y GEN)
El consumo de bienes y servicios culturales mejora la salud física y mental de los individuos, aumenta su felicidad y desarrolla sus capacidades cognitivas. Además, produce externalidades positivas, contribuyendo al desarrollo de sociedades más participativas y cohesionadas, e impulsando el turismo y la economía local y regional. La existencia de estas externalidades positivas justifica la intervención del Sector Público apoyando la producción, distribución y/o consumo de arte y cultura.
Este apoyo puede instrumentarse por una doble vía: mediante financiación directa, generalmente en forma de subvenciones, ayudas a organizaciones y, en ocasiones, a través de vales de consumo; o bien mediante políticas fiscales en forma de subvenciones indirectas como, por ejemplo, las deducciones fiscales o la reducción de los tipos del IVA para el consumo de bienes y servicios culturales. Sin embargo, los efectos económicos de las distintas alternativas no son equivalentes y la herramienta de política fiscal más adecuada dependerá de los objetivos que se quieran alcanzar.
En un trabajo publicado recientemente (Gómez-Antonio et al., 2022) evaluamos los efectos en los precios y en el consumo de bienes y servicios culturales de las tres últimas reformas del IVA. El 1 de septiembre de 2012, como respuesta a la Gran Recesión, el tipo de gravamen del IVA pasó del 18% al 21% y el cine y las artes escénicas, que antes podían acogerse al tipo reducido del 8%, fueron reclasificados al tipo íntegro del 21%. Este cambio suscitó preocupación y descontento entre los agentes del sector de la cultura, que afirmaban que la medida reduciría la demanda de bienes y servicios culturales. Las quejas persistieron y, finalmente, el Gobierno decidió intervenir para estimular la demanda de bienes y servicios culturales con una reforma del IVA en dos fases: reduciendo el IVA del 21% al 10% para todos los espectáculos en directo en junio de 2017, y reduciendo el IVA del 21% al 8% para el cine en julio de 2018.
Nuestros resultados arrojan varias conclusiones interesantes:
- Los productores únicamente repercutieron el 45,8 % de la rebaja del IVA a los precios finales de consumo. La literatura establece que cuanto menor sea la duración de la rebaja fiscal y el grado de competencia del sector y mayor sea la intensidad en mano de obra de los servicios culturales, menor será el porcentaje de traslación. El poder de mercado en este sector podría explicar que la reducción fiscal no se haya trasladado en su totalidad al consumidor.
- El efecto de la rebaja del IVA de 2017 en las artes escénicas aumentó ligeramente el número de hogares consumidores de estos servicios culturales, mientras que la rebaja fiscal de 2018 en el cine no tuvo efectos significativos en el número de espectadores (margen extensivo).
- El gasto cultural por hogar condicionado a la participación (margen intensivo) aumentó tras las dos reducciones del tipo del IVA.
Por último, al comparar los resultados obtenidos al analizar la rebaja del IVA con la subida acontecida en 2012 obtuvimos los siguientes resultados:
- No se obtiene evidencia de la existencia de asimetrías en la traslación impositiva a los precios finales de consumo. Los precios respondieron con la misma intensidad a las subidas (2012) que a las bajadas (2017, 2018) del tipo de gravamen del IVA.
- El número de hogares que consumieron servicios culturales aumentó (disminuyó) ante la reducción (aumento) del IVA. La bajada del IVA de 2017 determinó un aumento de 5,3% puntos en el número de hogares consumidores de servicios culturales (margen extensivo), mientras que el aumento de 2012 en el IVA del cine y las artes escénicas disminuyó la participación un 3,5%. Sin embargo, la bajada en 2018 del IVA a las entradas de cine no aumentó el número de asistentes a las salas. Este resultado puede ser debido a los recientes cambios tecnológicos que ofrecen una amplia gama de alternativas más baratas al consumo de cine, como las plataformas en línea y la existencia de equipos domésticos asequibles.
- Se observó una respuesta asimétrica del gasto en cultura medio de los hogares que habitualmente consumen servicios culturales. La reforma de 2012 no modificó el consumo medio de los hogares en cine y artes escénicas de estos hogares. En otras palabras, los patrones de consumo de los hogares que ya consumían cultura no respondieron a los cambios de precios provocados por la subida del IVA. Por el contrario, las reformas de 2017 y 2018 aumentaron el consumo medio de artes escénicas y cine. Es decir, aunque la bajada de impuestos al cine y a las artes escénicas sólo se trasladó parcialmente al precio de las entradas, aquellos hogares que ya consumían cultura aumentaron su consumo de estos servicios culturales.
En conjunto, estos resultados cuestionan la eficacia de las reformas del IVA como herramienta para incentivar el consumo de bienes y servicios culturales. El objetivo del IVA es recaudar impuestos sobre el consumo de forma justa y neutral, y la existencia de tipos reducidos en el IVA supone un coste social significativo en términos de pérdida de ingresos públicos que, a su vez, se transfiere en parte a los beneficios de los productores privados a expensas de los consumidores. Todo comprador de un bien o servicio cultural gravado a un tipo reducido recibe una subvención indirecta, lo que acaba beneficiando en mayor medida a los hogares más ricos, con un coste considerable en términos de recaudación. Además, el tipo reducido del IVA es un incentivo fiscal de duración indefinida, es decir, el coste de la subvención no se conoce de antemano, es menos visible para el ciudadano y, por lo tanto, el control sobre estos subsidios es menor. Por otro lado, la utilización de tipos reducidos de IVA genera costes indirectos de cumplimiento. Las actividades artísticas o culturales no pueden definirse globalmente porque el sector artístico es muy innovador y limitar la definición de actividad artística a un listado de actividades puede quedar rápidamente desfasado, dando lugar a controversias sobre si determinados bienes y servicios deben considerarse culturales a efectos del IVA.
Si el objetivo que se persigue es garantizar el acceso a la cultura de un mayor número de consumidores, quizás sería más eficiente el uso de subsidios al consumo focalizados como, por ejemplo, vales de consumo en función de sus ingresos para determinados colectivos específicos, como estudiantes, pensionistas o desempleados. Si, por el contrario, el objetivo es potenciar el sector de la cultura, quizá otro tipo de políticas públicas con un objetivo definido serían más deseables.
