Por Paula Gallego Morán y Javier Martín Alonso (Subdirección de Estudios e Informes, CNMC) *
* Las opiniones de este artículo pertenecen a los autores y no representan necesariamente la posición de la institución en la que trabajan.
Los servicios ferroviarios de Cercanías y Media Distancia forman parte de la vida cotidiana de millones de personas. Más del 90 % de los desplazamientos ferroviarios en España corresponde a servicios sujetos a obligaciones de servicio público —en adelante, servicios OSP—. Facilitan la movilidad en las áreas metropolitanas, conectan territorios con menor densidad de población y ofrecen una alternativa de transporte menos contaminante. También tienen una dimensión cohesiva importante, al ser utilizados en mayor medida por personas con rentas inferiores a la media.
Este tipo de rutas se han prestado históricamente en régimen de exclusividad por un operador: Renfe es el más importante, pero también hay otros operadores de ámbito autonómico. El marco europeo establece que los servicios OSP se abran progresivamente a la competencia en los próximos años. Es posible, no obstante, que un régimen de competencia “en el mercado” de varios operadores no genere interés comercial como para asegurar un servicio suficiente en esas rutas. Pero esto no quiere decir que la competencia no sea posible: para estos casos el marco europeo considera que pueden utilizar licitaciones para otorgar la prestación del servicio durante unos años al operador más eficiente, en un régimen de competencia “por el mercado”.
La experiencia de liberalización europea muestra que una mayor competencia puede contribuir a reducir costes, renovar el material rodante, mejorar la puntualidad y las frecuencias o introducir innovaciones, entre otros beneficios. Pero estos beneficios no aparecen automáticamente, para lograrlos la liberalización en España debe implementarse con una orientación procompetitiva.
El reciente estudio de la CNMC sobre las obligaciones de servicio público de transporte de viajeros en ferrocarril analiza precisamente los obstáculos que pueden limitar la apertura a la competencia del mercado español y realiza recomendaciones para que esta se traduzca en mejores servicios y en un uso más eficiente de los recursos públicos.
Un punto de partida institucional complejo
El primer problema es institucional, al existir vínculos estrechos entre las autoridades de transporte, los gestores de las infraestructuras ferroviarias y determinados operadores públicos que podrían presentarse a las licitaciones. Estos vínculos pueden suponer conflictos de interés, ya que los operadores públicos podrían verse potencialmente favorecidos frente a otros operadores.
Por ello, la CNMC recomienda en el mencionado estudio una separación completa de los operadores de las autoridades de transporte, por ejemplo, eliminando la participación pública en los operadores ferroviarios.
La ausencia de supervisión independiente del proceso de declaración, diseño y prestación del servicio OSP acentúa el problema. La CNMC propone reforzar su capacidad supervisora y consultiva durante todo el proceso, incluso arbitrando en conflictos entre las autoridades licitadoras y los operadores.
El riesgo de retrasar la apertura hasta 2033
El actual contrato entre la Administración General del Estado y Renfe para la prestación de servicios OSP prevé una licitación piloto en 2028, pero se limitaría al 3 % del valor del contrato.
Este diseño puede provocar que muchas licitaciones se convoquen simultáneamente en torno a 2033. Ello elevaría la carga de trabajo de las autoridades licitantes y obligaría a los operadores a preparar numerosas ofertas, reduciendo potencialmente la concurrencia.
La recomendación es establecer un calendario de licitaciones previsible y gradual más ambicioso. Las primeras licitaciones deberían distribuirse en el tiempo e incluir el mayor número posible de servicios antes de 2033, de modo que las autoridades puedan aprender de cada experiencia y los operadores puedan aumentar progresivamente su capacidad.
¿Qué servicios deben estar sujetos a OSP?
La declaración de servicios OSP debe comprobar (periódicamente) tres cuestiones: que exista una demanda real de los usuarios; que esa demanda no pueda ser satisfecha adecuadamente por operadores comerciales; y que la solución adoptada sea la menos restrictiva posible para la competencia.
De lo contrario, se puede restringir la competencia mediante requisitos desproporcionados, como derechos exclusivos sobre servicios que podrían resultar viables sin apoyo público.
No basta con licitar: hay que licitar bien
Una licitación puede, en la práctica, limitar la competencia si sus condiciones favorecen al operador histórico, exigen inversiones iniciales inasumibles o suponen un reparto inadecuado de riesgos. Para favorecer la concurrencia a los concursos se recomienda:
- Los servicios deben dividirse en lotes de tamaños distintos, adaptados al mercado y las características geográficas de cada red.
- La duración de los contratos debe ser la mínima para permitir amortizar las inversiones, evitando cerrar el mercado durante décadas.
- Los requisitos de solvencia deben ser necesarios y proporcionados al objeto del contrato.
- Los criterios de adjudicación deben ser objetivos, transparentes y precisos para poder comparar las ofertas.
- El reparto de riesgo entre la autoridad y los operadores se realice caso por caso. Es interesante introducir incentivos sobre aspectos de eficiencia que el operador puede controlar, como la puntualidad o la limpieza. No resulta eficiente trasladarle riesgos que no puede controlar, como deficiencias de la infraestructura.
Cuellos de botella del ferrocarril
Incluso una licitación correctamente diseñada puede fracasar si los nuevos operadores no pueden acceder a los recursos imprescindibles para prestar el servicio, como material rodante, talleres de mantenimiento, estaciones y maquinistas.
El acceso al material rodante es probablemente la barrera más importante, porque es específico de cada servicio y exige inversiones elevadas y largos plazos de fabricación y homologación. Si cabe, en el caso español esta barrera es todavía más relevante, al contar la red con 3 anchos de vía diferentes.
Para reducir esta barrera, pueden emplearse distintas fórmulas: que la autoridad pública sea propietaria de los trenes y los ponga a disposición del adjudicatario; que una sociedad especializada los alquile en condiciones no discriminatorias; o que el material asociado a un contrato pueda transferirse al siguiente operador cuando se produzca una nueva adjudicación.
La información también es esencial
El operador histórico conoce la demanda de cada línea, los ingresos, los costes, el estado de los trenes, las necesidades de mantenimiento y los patrones de utilización de las instalaciones. Los posibles entrantes no disponen de ese conocimiento, lo que dificulta calcular los costes y preparar ofertas competitivas.
La transparencia también ayuda a la Administración a conocer los costes reales, facilitando estimar la compensación necesaria, detectar ofertas temerarias y anticipar posibles problemas financieros durante la ejecución del contrato.
Para reducir esta asimetría informativa, las autoridades deben exigir al operador incumbente información desagregada y fiable que debe entregarse con suficiente antelación y en un formato compatible.
Competencia para reforzar el servicio público
España parte de un sistema de adjudicación directa generalizada en la prestación de servicios OSP. Siempre que la liberalización siga una orientación procompetitiva, la apertura a la competencia puede redundar en unos servicios ferroviarios más fiables, eficientes y orientados al usuario.
