¿HACIA UN PACTO PARA EL BUEN GOBIERNO DEL EURO? (primera parte).

Esta debería ser una semana decisiva para euro. Como ya indiqué en una entrada anterior en Globalipedia (ver aquí) el desarrollo de los acontecimientos desde el estallido de la crisis económica mundial parece haber puesto de manifiesto una cierta incapacidad por parte de las instituciones comunitarias para tomar las medidas necesarias en el corto plazo, pero también en el medio y largo plazo.  De hecho, ante el fracaso que supone la falta de resultados de la “Estrategia de Lisboa” como cuadro de política de reformas estructurales que debía conseguir una economía flexible y competitiva basada en el conocimiento para 2010, la Comisión ha reaccionado básicamente cambiándole el nombre a la estrategia y ampliando el plazo de su ejecución, dando lugar a la “Estrategia 2020”. En el proyecto de esta nueva hoja de ruta, cuya aprobación se realizó en junio de 2010, solamente se habla de mejorar la coordinación de las políticas, sin especificar un mecanismo claro y concreto para ello excepto en la elaboración de la política fiscal mediante la aprobación final del llamado “Semestre Europeo” que acaba de comenzar a aplicarse en 2011 y que busca acordar a priori entre los Estados los criterios para la elaboración de los presupuestos nacionales. Evidentemente, los hechos han sobrepasado la capacidad de iniciativa de la Comisión y se han tenido que buscar soluciones de compromiso para poder enfrentarse a los problemas de corto plazo.

Lo cierto es que en 2008, coincidiendo con el décimo aniversario del lanzamiento del euro la mayoría de las instituciones internacionales, FMI, OCDE y, en especial, la Comisión Europea publicaron voluminosos informes explicando las bondades derivadas de la creación del euro, sin tener en cuenta los retrasos que se venían dando en las reformas estructurales de los mercados que debían proporcionar la flexibilidad suficiente para minimizar los costes en caso de un shock asimétrico en la eurozona.

La necesidad de mejorar el gobierno económico del euro ha vuelto de nuevo a la actualidad a partir de la crisis de la deuda europea iniciada en Grecia en la primavera de 2010 y rápidamente contagiada a otros países con importantes desequilibrios macroeconómicos, como es el caso de España.  El endeudamiento excesivo (público y privado) ha despertado dudas sobre la capacidad de estos países para cumplir sus compromisos, dando lugar a un endurecimiento de las condiciones de crédito. La lentitud en la reacción de las autoridades europeas, con algunas declaraciones de apoyo pero sin concreción clara, contribuyeron a impulsar un círculo vicioso que empezaba a transformar un riesgo-país concentrado en el mercado secundario de deuda soberana en un riesgo sistémico para la eurozona e incluso su traslado a EE.UU. abarcando a otros mercados financieros como los bursátiles e, incluso, los interbancarios.  Es en esta situación, tras un arreglo “ad hoc” para el caso griego,  en la que se llega a la trascendental reunión del 7-9 de mayo de 2010 en la que se tomó la decisión de crear de forma transitoria (Special Purpose Vehicle) un Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (o EFSF, por sus siglas en inglés), dotado con 750.000 millones de euros y que consta de dos pilares. Por un lado 60.000 millones obtenidos de los mercados financieros con el aval del presupuesto comunitario y por otro, 440.000 millones a través de emisiones de bonos con garantías de los Estados Miembros. A estos 500.000 millones de la UE se unen otros 250.000 millones del FMI para garantizar la condicionalidad del proceso.  Así, estos préstamos a un tipo de mercado (pero subvencionado respecto al que tendría que pagar el país con problemas) tienen como contrapartida el compromiso de un ajuste serio por parte de los países que han sufrido un mayor encarecimiento en su coste de financiación a partir de la crisis griega (España, Portugal, Irlanda) en los próximos tres años.

De forma complementaria, el Banco Central Europeo (BCE) dio un giro a su política anunciando la compra de deuda soberana. Si bien este mecanismo es un instrumento muy poderoso para calmar a los mercados en el corto plazo y es cierto que otros bancos centrales lo vienen utilizando desde que estalló la crisis (Banco de la Reserva Federal o el Banco de Inglaterra), el BCE ha creado un precedente que puede romper su independencia respecto del poder político y crea un vínculo peligroso entre la política monetaria y la fiscal. Para evitar que las expectativas de inflación dejen de estar ancladas, el BCE ha anunciado operaciones de esterilización de la liquidez generada por la monetización de la deuda.

Si bien estas medidas parecen haber evitado un colapso, quedaba claro que era necesario formular un nuevo esquema de gobierno que permitiese mayor coordinación de las políticas económicas en el medio plazo con el fin de evitar crisis futuras. Por ello, sólo tres días después de este acuerdo inicial, la Comisión anunció una estrategia para potenciar la coordinación económica, acelerándose paralelamente la labor de una “Task Force” creada con este mismo fin por el Consejo en marzo (formada por el presidente del BCE, el presidente del eurogrupo, el Comisario de Economía y los ministros de economía de los 27 países miembros de la UE)  y cuyas conclusiones finales aparecieron en octubre de 2010.

Esta propuesta se basa en cinco puntos principales. Primero, en un aumento de la disciplina fiscal desde las primeras fases del proceso de vigilancia del PEC mediante una mayor importancia del criterio de deuda y un reforzamiento del sistema de sanciones progresivas. Las decisiones pasarían a tomarse por una regla de mayoría inversa, de tal forma que cualquier recomendación de la Comisión se haría efectiva salvo mayoría cualificada en contra. Segundo, la creación de un nuevo mecanismo de vigilancia que englobe desequilibrios macroeconómicos antes no observados (como el desempleo, la evolución del mercado inmobiliario y de los desequilibrios externos). Tercero, una coordinación más profunda y amplia, a través del denominado, “Semestre Europeo”, cuya aplicación ha comenzado ya en enero de 2011, de forma que cada primavera se analizará simultáneamente la situación presupuestaria y del programa de reformas para el crecimiento y el empleo. Cuarto, un mecanismo permanente (no claramente definido aún) para la gestión de crisis que sustituya al actual de sólo tres años de duración y cuya vigencia termina a mediados de 2013, con la capacidad suficiente para evitar cualquier tipo de contagio financiero. Quinto, instituciones más efectivas tanto a nivel nacional como de la UE, en especial el establecimiento de instituciones independientes a nivel nacional para llevar a cabo el análisis y las proyecciones en materia de política fiscal.

Sin embargo, para poder llevar hacia delante estas reformas se tiene que aprobar la legislación secundaria a partir de las propuestas de la Comisión y el proceso se ha ido retrasando paulatinamente desde la cumbre de la UE del 29 de octubre 2010, abriéndose sucesivos periodos de consultas, inicialmente hasta el Consejo Europeo de diciembre  de 2010 y, posteriormente, hasta la cumbre de esta semana. Es precisamente esta lentitud en el proceso multilateral de toma de decisiones la que seguramente ha provocado iniciativas al margen del mismo por parte del eje franco-alemán, como la Declaración de Dauville el pasado mes de octubre (en la que se proponían sanciones automáticas no sólo económicas sino políticas y la reforma de los Tratados para que los inversores privados asumieran parte de las pérdidas en procesos ordenados de reestructuración) o, más recientemente, el pasado mes de febrero con la propuesta de un Pacto de Competitividad con un conjunto de medidas “preventivas” de coordinación de las políticas económicas europeas como contrapartida para que Alemania aceptase aumentar el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera.

Finalmente, el Presidente del Consejo Europeo, Van Rompuy, ha buscado una solución de consenso que evite aquella parte del Pacto de Competitividad que suponía cambios en el Tratado de Lisboa (por ej. llevar a las constituciones nacionales el déficit 0) y que, por tanto, retrasaría la puesta en marcha de cualquier acuerdo más allá de junio de 2011 (en principio, la fecha para que la legislación secundaria esté aprobada por los parlamentos nacionales y el propio Parlamento Europeo).  Por tanto, la propuesta, bautizada como Pacto del Euro pretende añadir al consenso inicial “Comisión-Task Force” elementos del Pacto de Competitividad tales como sistemas de fijación de salarios más ligados a la productividad, medidas para facilitar la movilidad laboral como el reconocimiento de diplomas, armonización mínima del impuesto sobre sociedades o de los sistemas de jubilación entre los países en función de la sostenibilidad de sus sistemas de pensiones. Se trata de medidas más estructurales, en mi opinión  razonables, cuyos efectos suele pensarse que son a medio plazo pero que, sin embargo, pueden tener efectos bastante más rápidos y directos de lo que normalmente se piensa por los cambios que generan en las expectativas de los agentes.

De momento, parece que donde se ha avanzado, al menos parcialmente, es en el mecanismo de resolución de crisis de deuda, es decir, los paquetes articulados en torno al Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y su sustitución por un Mecanismo Europeo de Estabilización. Los paquetes de rescate a Grecia e Irlanda no han sido eficaces, pues sólo han proporcionado un alivio temporal de liquidez sin restablecer la sostenibilidad de la deuda. Por ello, antes del posible rescate a Portugal existen importantes cuestiones que resolver como la ampliación del tamaño del Fondo; la reducción de los costes financieros del rescate; las compras de deuda en el mercado secundario (que aliviarían al BCE de una tarea cada vez más incómoda) y en el mercado primario (equivalente a la concesión de líneas de crédito a los gobiernos); establecer la posibilidad de préstamos directos a bancos y, por último, afrontar la contradicción existente entre propugnar que los acreedores privados experimenten quitas en las crisis de deuda soberana pero no en los bonos preferentes emitidos por entidades bancarias.

De momento, la única decisión definitiva ha sido la creación de un fondo de estabilidad permanente a partir de 2013. El actual mecanismo se creo con fecha de caducidad (junio de 2013) pues la UE carecía de base jurídica para hacerlo permanente. En teoría, puede movilizar 750.000 millones de euros, de los cuales 440.000 son por avales de los países de  la eurozona. Sin embargo, como sólo seis de los diecisiete Estados mantienen la máxima calificación crediticia, el fondo sólo puede captar unos 250.000 millones, pues si se superara dicha cantidad perdería la clasificación triple A y las ayudas se encarecerían. No ha quedado claro cómo se va a conseguir que los 440.000 sean efectivos y parece que se ha pospuesto la solución de nuevo hasta junio.

Por lo que respecta al Mecanismo Europeo de Estabilidad, se ha decidido que el nuevo fondo movilice de manera efectiva su dotación nominal mediante capital desembolsado, capital sin desembolsar y garantías por una cuantía de 500.000, que junto a la cantidad dispuesta por el FMI permita llegar a los 750.000 millones. Para ello, los países con máxima calificación crediticia piden que los Estados con ratings menos fiables desembolsen el capital. Más importante aún, se ha decidido flexibilizar la utilización de dicho fondo para rescatar países y comprar deuda en el mercado primario y también en el secundario. Las ayudas están condicionadas a duros planes de ajuste, por lo que el peligro de riesgo moral queda minimizado. Por el lado de los mecanismos de resolución de crisis futuras, con el fin de poder restablecer disciplina en el mercado se intentan definir mecanismos de participación privada ante reestructuraciones de la deuda. Si la restitución de la deuda pública no es probable, los Estados miembros tratarán de implicar al sector privado en la operación. Para facilitar esta tarea se establecerán cláusulas de acción colectiva, en todas las emisiones de deuda superiores a un año a partir de 2013, en las que se especificará la participación del sector privado.

Sin embargo, quedan muchas cuestiones (demasiadas) abiertas hasta junio. El problema es que más allá de los mecanismos jurídicos adoptados (reforma o no del Tratado actual tras la experiencia de los nueve años que ha exigido su aprobación) o de los detalles técnicos de las reformas económicas en curso (dureza de las sanciones, participación del sector privado en la financiación de los costes de la crisis, sistema de indicadores de alerta temprana ante desequilibrios, mecanismos de reforzamiento en políticas estructurales…), lo realmente importante es conseguir credibilidad en los mercados a través de una acción política colectiva y clara que a día de hoy no se acaba de dejar ver. Vamos a ver qué ocurre finalmente en la Cumbre de mañana y pasado y cuál es la reacción sobre la economía portuguesa cuyo rescate parece inminente. Los resultados de la Cumbre los comentamos en unos días.