Por Javier Ferri (Universidad de Valencia y FEDEA).
Esta entrada constituye un resumen de la ponencia que el autor presentó en las XXXVI Jornadas de Alicante sobre Economía Española.
El pasado 5 de noviembre tuve la satisfacción de participar en una de las sesiones de las XXXVI Jornadas de Alicante sobre Economía Española. Tras la amable invitación, había acordado con los organizadores que hablaría sobre el Plan de Recuperación para Europa NextGenerationEU (NGEU). En la misma mesa, moderada por Carmen Díaz Mora, se sentaron también Juan Carlos Jiménez y Diego Rodríguez que abordaron, respetivamente, los dos grandes retos que nos han legado los últimos siglos de crecimiento económico, desarrollo social y cambios tecnológicos: las inaplazables transiciones ecológica y digital.
El NGEU puede interpretarse como un sistema de ayudas diseñado con dos objetivos. En primer lugar, cimentar precisamente las bases de la transición ecológica y la adaptación digital de las economías europeas. En segundo lugar, servir como política de refuerzo para estimular el crecimiento y la creación de empleo, en el contexto de una crisis sin precedentes por su impacto en la actividad económica. El éxito o fracaso de las ayudas deberá juzgarse en el futuro por su capacidad efectiva para lograr cambiar el curso de los acontecimientos en estas dos dimensiones. Sin embargo, tres requisitos parecen indispensables, sin los cuales difícilmente podrán conseguirse los objetivos propuestos: (a) las ayudas deben utilizarse de forma acertada, es decir, los proyectos de inversión deben escogerse con cuidado; (b) han de complementarse con reformas institucionales y regulatorias que llevan largo tiempo pendientes; y (c) tienen que implementarse en el tiempo previsto para que surtan el efecto contracíclico que se pretende.
Un modo sencillo de evaluar el coste de una crisis es observar la desviación de la producción respecto a su tendencia de largo plazo. El Gráfico 1 muestra que tras la caída histórica del segundo trimestre de 2020, que redujo el PIB por persona en edad de trabajar un 25 por cien por debajo de su tendencia, la intensa mejoría que experimentó la economía española en el tercer trimestre de ese mismo año acortó esta distancia hasta situarla en -9,8%. Desde entonces, la economía española ha tenido importantes dificultades para reducir la brecha de producción, que en el tercer trimestre de 2021 se estima todavía en alrededor de -9 puntos porcentuales. Por lo tanto, no basta sólo con volver a los niveles de actividad pre-pandemia. La recuperación económica no se habrá completado hasta que ganemos también el crecimiento tendencial perdido. De ahí la función contracíclica deseada de los fondos NGEU.
Gráfico 1. PIB por persona en edad de trabajar, 4T1992-2T2021 (logaritmos)
Fuente: Observatorio del ciclo económico (FRdP, BBVA Research y Fedea)
Los fondos suponen un aumento del 70% del gasto previsto en el Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE para 2021-27. Un 75% del gasto se concentra, además, en los primeros 3 años. El Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia constituye el núcleo de los fondos NGEU, y España espera recibir, aproximadamente, 70.000 millones en ayudas directas hasta el 2026, de acuerdo con el calendario reflejado en el Cuadro 1. Estas ayudas se complementan, además, con una cuantía similar en términos de préstamos. Para tener una idea comparativa de la importancia del programa, valga decir que los fondos NGEU suponen prácticamente cuadriplicar lo que España recibirá del presupuesto comunitario a través del MFP en los próximos tres años, o que éstos equivalen al 60% de la caída que experimentó el PIB de nuestra economía en 2020, o que representan 1.500 euros por español en términos de valor presente.
Cuadro 1. Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia (MRR)
Fuente: Gobierno de España
Las ayudas del NGEU se espera que tengan un impacto distributivo significativo entre países (Gráfico 3), siendo España, de entre las grandes economías de la Unión Europea, la principal beneficiada, con un peso de las ayudas en términos de PIB que duplicará el de la media de los países europeos. La facilidad para trasvasar esos fondos a proyectos concretos resultará fundamental para el éxito del programa.
Gráfico 2. Distribución de las subvenciones del mecanismo para la
recuperación y la resiliencia en 2021 y 2022 (% del PIB)
Fuente: BBVA Research
Lamentablemente, nuestro país no ha tenido históricamente demasiada facilidad, ni ha sido especialmente rápido, en la licitación y ejecución de proyectos financiados con fondos europeos. En el Gráfico 3 se puede observar que, en las coordenadas del porcentaje de fondos decididos y ejecutados, España está en la cola y lejos de países como Francia, Portugal, Suecia, Holanda, Alemania o Grecia. Sólo Italia parece tener un desempeño en el trasvase de fondos a proyectos concretos casi tan malo como el nuestro. Mejorar en este aspecto, a la vez que se lidia con un volumen de ayudas cuatro veces superior, supondrá todo un reto para las instituciones de la Administración encargadas de gestionarlos.
Gráfico 3. Porcentaje del presupuesto de los fondos estructurales y de inversión
europeos (2014-2020) licitados y ejecutados hasta junio de 2021
Fuente: Comisión Europea
En un reciente trabajo, Crescenzi, Giua, Sonzogno (2021) recaban información sobre unos 300.000 proyectos de inversión financiados en Italia con cargo a los Fondos de Cohesión durante el periodo 2014-2020. De entre todos ellos, identifican aquellos que se asemejan más a los objetivos, funciones y naturaleza de las futuras intervenciones del NGEU, en total un subconjunto de algo más de 14.000 proyectos. Los autores utilizan esta información para «predecir“, a partir de la experiencia práctica reciente, qué tipos de proyectos en el NGEU, tienen más probabilidades de implementarse más rápidamente. Una primera mala noticia que emerge de su estudio es que los proyectos tipo NGEU tienen una mayor probabilidad de sufrir retrasos (especialmente retrasos severos) que los proyectos tradicionales. Y entre los principales factores que contribuyen al retraso podemos encontrar los siguientes: la elección de los proyectos a nivel de país en lugar de a nivel comunitario, el tener un sistema administrativo descentralizado a nivel de país, con múltiples territorios y con un sistema de licitaciones demasiado abierto. En vista de esos factores, parece que España pueda tener muchas papeletas para encontrar serias dificultades en la canalización oportuna de las ayudas.
En función de distintos supuestos sobre la utilización efectiva de las ayudas europeas, en un reciente trabajo simulamos los efectos sobre el PIB español del proyecto NGEU. Los resultados pueden verse en el Gráfico 4. En el escenario optimista consideramos que se va a utilizar el 100 por cien de las ayudas y el 50 por cien de los préstamos entre 2021 y 2024. En el menos optimista, se utiliza sólo el 50 por cien de las ayudas y el 50 por cien de los préstamos. En el escenario optimista sobre la implementación de las ayudas, el aumento en el PIB varía entre un 2 por cien y un 3 por cien, en el menos optimista, la variación de la renta agregada fluctúa entre un 1,3 por cien y un 2 por cien. El multiplicador fiscal máximo se produce en el año 2024, con un valor de 1,3. En general, estos efectos son un 35 por cien inferiores a los previstos por la Comisión Europea en un ejercicio similar, y muy similares a los estimados por el Banco de España.
Gráfico 4. Efectos de NGEU sobre el PIB de 2021-2026 (%)
Fuente: Boscá et al (2021)
Por lo tanto, la dimensión estabilizadora de la política fiscal europea, a través del NGEU, es relativamente modesta si la comparamos con la caída experimentada por la actividad económica durante la pandemia, la brecha de producción todavía abierta, o los efectos de otras políticas económicas. De hecho, bajo el supuesto de que la prima de riesgo de la economía española podría haber aumentado 250 puntos básicos sin la intervención del banco central, estimamos la contribución de la política monetaria no convencional durante los dos últimos años en 1,8 puntos de PIB, que es la caída en la actividad que el programa de compra de deuda por el BCE ha evitado, una cifra comparable con nuestra estimación de la contribución a corto plazo del NGEU.
Un aspecto fundamental de la implementación del programa NGEU es la exigencia de realizar reformas para obtener los fondos. Esta condicionalidad supone una oportunidad única para cambiar regulaciones contrarias al progreso económico y social y modernizar instituciones. Las recomendaciones específicas de la Comisión Europea a España en el Semestre Europeo, largo tiempo ignoradas, deberían marcar el camino a seguir. Dotar al mercado de trabajo español de mecanismos de flexiseguridad, mejorar la eficiencia de los servicios públicos, avanzar hacia un mercado único nacional, mejorar la calidad de la educación en sus diferentes estadios, potenciar la formación continua, reducir los desajustes entre habilidades y necesidades en el puesto de trabajo, o reformar las pensiones, son algunas de las últimas recomendaciones que han llegado desde Europa. Nada nuevo, por otra parte.
En este sentido, la reciente reforma de las pensiones o, mejor dicho, la contrarreforma de las pensiones, nos puede proporcionar una métrica, tras su paso por Bruselas, de cuán en serio se toman las instituciones europeas tanto sus propias recomendaciones como la condicionalidad que han impuestos a los distintos países. La tasa estructural de desempleo en España, y sus fluctuaciones históricas, suponen una anomalía a nivel mundial. Por mucho que nos hayamos acostumbrado a este mercado de trabajo monstruoso y disfuncional, no existe ninguna razón en nuestro ADN para que esto sea así, sino que las causas hay que buscarlas en unas instituciones laborales diseñadas para poner trampas a la creación de empleo. Europa no puede seguir mirando fuera del agujero negro del mercado de trabajo español, pues también es un factor de fricción importante en el avance hacia una política fiscal común. La brecha negativa en la productividad total de los factores, con respecto a las ocho economías europeas más desarrolladas (UE-8), ha aumentado 13 puntos desde 1996, según el informe España 2050 del Gobierno de España. Nuestra brecha en renta per cápita se ha mantenido (milagrosamente) constante alrededor del -20 por cien con respecto a ese conjunto de países, pero de continuar la tendencia histórica observada con nuestra productividad, los ejercicios de prospectiva del Gobierno de España prevén un aumento de la brecha en renta per cápita de hasta el -37 por cien en 2050.
Por mucho acierto que se tenga con la elección y la ejecución de proyectos, su capacidad para revertir de forma significativa estos problemas seguirá siendo limitada. Exigir desde Europa a España reformas bien diseñadas, y rechazar reformas mal realizadas, bajo la exigencia de la condicionalidad para liberar los fondos NGEU, puede ser en cambio una medida mucho más efectiva. BBVA Research, a partir del trabajo de Doménech, García y Ulloa (2018), estima que una reforma laboral que consiguiera reducir la tasa de desempleo estructural en España hasta los niveles de la UE-8, aumentaría el PIB de forma permanente más de un 12 por cien, un efecto de mucha mayor magnitud que el esperado de los propios fondos NGEU.
Y termino con una última reflexión sobre la llamada transición ecológica. La sociedad necesita saber, e interiorizar, que dicha transición va a tener un coste seguro. No reconocerlo desde los gobiernos, y disfrazar el coste inevitable de la transición con la envoltura de rebajas regulatorias en el precio de la energía, es trasladar el problema a un futuro que puede que ya nos llegue sin futuro. Del acierto con la selección de proyectos medioambientales por medio de los fondos NGEU dependerá que dicho coste sea un poco menor. Pero sólo eso.
