Por Andrés García Pereda (CNMC), Lara Tobías Peña (CNMC) y Pablo Delgado Cubillo (CNMC)*
La movilidad es fundamental en la vida y para el desarrollo económico y social de los territorios. En España, la mitad de los desplazamientos entre municipios en medios de transporte colectivo se realizan en autobús. Además, el autobús es utilizado habitualmente por personas de ingresos reducidos y es la única alternativa al coche en muchos municipios, con que afecta notablemente a la cohesión social y territorial. Dada su importancia, la CNMC publicó un estudio que analiza el sector y propone mejoras en su funcionamiento. En esta entrada, exponemos sus principales conclusiones.
En España, el autobús interurbano se regula a través de un sistema concesional, que supone que solo la administración pública (estatal o autonómica) puede establecer una ruta de transporte regular entre dos o más municipios. Tras diseñar la ruta, la administración convoca una licitación para adjudicar a un operador privado el derecho a prestar el servicio en régimen de monopolio durante, como máximo, diez años. En consecuencia, en este sistema las empresas no pueden ofrecer nuevas rutas o entrar a competir en rutas ya existentes, sino que la competencia se restringe al momento de la licitación.
Para que el sistema funcione correctamente, los pliegos de licitación deben seleccionar la oferta más ventajosa posible para los usuarios, en términos de precios, frecuencias, calidad… Para ello, es imprescindible que todas las empresas concurran en igualdad de condiciones, sin que existan discriminaciones u obstáculos injustificados. Asimismo, las licitaciones deben celebrarse regularmente para actualizar el servicio y que los usuarios disfruten de las mejores condiciones.
El análisis de la CNMC ha revelado que esto no ocurre en la práctica:
- Las administraciones públicas licitan las concesiones por el plazo más largo que permite la normativa. Llegado su vencimiento, las administraciones los prorrogan tanto como sea posible. En consecuencia, las concesiones, con independencia de las inversiones realizadas o de su demanda, se actualizan con la menor frecuencia que permite la normativa, prevista para los casos de menor rentabilidad.
- Agotadas las prórrogas, muchos de los títulos caducan sin que las administraciones públicas convoquen nuevos concursos para reemplazarlos. La calificación del autobús regular como un servicio básico impide su interrupción y supone que el incumbente mantiene su monopolio de manera irregular. No licitar impide actualizar las frecuencias, las tarifas o el recorrido de las concesiones y adaptarlos a la demanda.
- Los pliegos de las licitaciones que sí se han convocado contienen restricciones a la competencia que podrían suavizarse o eliminarse. Por ejemplo, establecen requisitos de solvencia elevados que dificultan la presentación de ofertas a los operadores de menor tamaño. A esto se añaden otras limitaciones propias del sistema que reducen la competitividad de las licitaciones, como las ventajas de los incumbentes, por ejemplo, en cuanto a la información sobre las rutas.
- Los concursos convocados han generado una gran litigiosidad, que en ocasiones ha terminado con la anulación de los pliegos por los tribunales, impidiendo adjudicar los contratos.
Los elementos anteriores han restringido la competencia. Así, a finales de 2019, un 52% de las concesiones tenía su título caducado y las concesiones licitadas representaban menos de un 25% de los ingresos del sector. La duración media de las concesiones sobrepasaba en esta fecha el plazo máximo permitido por la normativa, de 10 años, alcanzando los 30 años en alguna comunidad autónoma. Esto supone un perjuicio importante para los usuarios y AA.PP. porque las concesiones licitadas son más eficientes (entre un 5% y un 23% más, según la estimación de la CNMC) y, por tanto, pueden ofrecer un transporte más barato o frecuente con el mismo uso de recursos.
Todo ello lleva a considerar modelos alternativos para el sector. La comparativa internacional muestra que España es actualmente el mayor mercado de la UE que mantiene un sistema concesional. Esto contrasta con grandes economías como Alemania, Italia o Francia, que han liberalizado los trayectos de media y larga distancia en la última década. En estos países, la liberalización ha traído mejores precios, frecuencias y conectividad, así como una mayor innovación y calidad del servicio.
Por este motivo, la CNMC propone liberalizar los trayectos de más de 100 kilómetros, en línea con una propuesta de la Comisión Europea. Ello haría necesario constituir un organismo regulador independiente para supervisar el proceso y gestionar los riesgos asociados a la liberalización.
Para aquellos trayectos de menos de 100 kilómetros necesarios por motivos de interés general, la CNMC recomienda reorganizarlos en concesiones y asegurar su financiación. Asimismo, propone que estos contratos se liciten conforme a un calendario prefijado y mediante pliegos que promuevan la competencia.
Por último, se proponen una serie de medidas que mitiguen las ineficiencias del sistema concesional, como reforzar las obligaciones de transparencia de los concesionarios para evitar las asimetrías de información entre operadores.
* Las opiniones son las de los autores y no representan necesariamente las de la CNMC.
