Por Rafael Bonete Perales, Universidad de Salamanca.

Conocido es que el lema de la UE es “unida en la diversidad”. Si tenemos en cuenta las medidas tomadas por la UE para hacer frente a los efectos económicos de la pandemia y el acuerdo político del 10 de noviembre entre el Parlamento Europeo y el Consejo, después de diez semanas de intensas negociaciones y a la espera de que ambas instituciones lo adopten formalmente con arreglo a sus procedimientos y lo conviertan en Derecho, podemos afirmar que el lema actual podría ser “unida en la adversidad”. Prueba de ello es la rápida aprobación del instrumento de recuperación económica Next Generation EU (NGEU) el 21 de julio en la reunión extraordinaria del Consejo Europeo y su grado de ambición. Previamente, el BCE adoptó en marzo una política monetaria acorde con su mandato y uno de sus efectos, muy beneficioso en estos momentos, ha sido disminuir el coste del endeudamiento de los Estados miembros de la zona euro (85% del PIB de la UE). Junto a la rápida, acertada y contundente reacción del BCE, que ha continuado meses después y que probablemente se ampliará en la última reunión de la autoridad monetaria europea de este año, prevista el 10 de diciembre, y conscientes en la UE del impacto económico adverso que estaba generando ya la pandemia en el mercado de trabajo y en las empresas, a lo largo de la primavera se aprobaron: (1) el Instrumento de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia, SURE (The temporary Support to mitigate Unemployement Risks in an Emergency), con una capacidad total de préstamo de 100.000 millones de euros dirigidos a los Estados miembros de la UE, y que en el caso de España está siendo fundamental para financiar los ERTE; (2) un incremento del protagonismo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) a través de la posible concesión de préstamos de 240.000 millones de euros, y (3) un impulso del Banco Europeo de Inversiones para conceder 200.000 millones de euros en préstamos destinados a apoyar a las empresas. Además de esta red de seguridad adoptada en los primeros meses de la crisis sanitaria, y que pronto se consideró insuficiente ante la magnitud de los efectos económicos de la pandemia, los distintos Estados han utilizado su propia política fiscal para ayudar a los trabajadores y empresas, en un contexto en el que se han flexibilizado mucho las reglas fiscales de la UE y la regulación de las ayudas públicas para que los Estados puedan gastar más y mantener así la economía de sus países con unas constantes vitales aceptables, flexibilización de ambas medidas que continuará a lo largo de gran parte de 2021.

Pues bien, por su relevancia y por suponer un cambio radical de lo hecho hasta ahora por la UE, interesa resaltar la lógica del NGEU y su contenido, especialmente ahora que ya se ha logrado el acuerdo político entre el Parlamento Europeo y el Consejo. Para entender por qué se ha aprobado inicialmente por el Consejo Europeo en julio y ahora por el Parlamento con algún cambio, como por ejemplo un compromiso de que el 30% del NGEU y el presupuesto a largo plazo de la UE se destine a la lucha contra el cambio climático o una hoja de ruta clara para aprobar nuevos recursos propios que ayuden a reembolsar los préstamos, y que no desnaturaliza lo aprobado en verano ni lo modifica de forma sustancial. La pandemia generará que las divergencias económicas entre los Estados miembros y las regiones de la UE aumenten durante la misma y después. Efecto que ya ocurrió durante la reciente Gran Recesión y que debe evitarse con la ayuda fundamental de la política de cohesión de la UE, cuyo objetivo principal es reducir, o mantener dentro de unos niveles aceptables, las diferencias de renta y empleo entre las regiones europeas. En definitiva, se trata de evitar que la gran crisis debida a la pandemia se convierta en una gran fragmentación económica en términos territoriales que pueda abonar una geografía del descontento que ponga en peligro el éxito del proceso de integración europea a medio y largo plazo.

Siete son al menos las vías a través de las cuales la pandemia puede aumentar la divergencia económica dentro de la UE. En primer lugar, las recientes y futuras medidas de control de la pandemia y la distinta intensidad y duración de las mismas tendrán, sin ninguna duda, efectos desiguales en términos territoriales sobre la actividad económica. En segundo lugar, la especialización dentro del sector servicios de actividades mucho más sensibles a la dimensión económica de la distancia social, como el turismo, ha generado que las regiones de la UE con un mayor peso dentro del PIB de este sector y otros vinculados al mismo se vean más perjudicadas. En tercer lugar, en gran parte de los países más afectados por la pandemia, como es el caso de España, predominan las pequeñas empresas, lo que hace todavía más difícil que gran parte del tejido empresarial pueda hacer frente a los efectos económicos de esta situación excepcional, debido, entre otras razones, a sus limitaciones a la hora de obtener recursos en una situación tan extrema. En cuarto lugar, las regiones más especializadas en las exportaciones de manufacturas se recuperarán antes. En quinto lugar, el espacio fiscal a disposición de los países más afectados por la pandemia es inferior a muchos de los menos afectados. Es evidente que la “suspensión” de la regulación de las ayudas públicas ha favorecido mucho más a los que tienen más espacio fiscal. De hecho, Alemania ha asignado alrededor del 50% de los casi tres billones de euros de ayudas públicas aprobadas hasta ahora en la UE. En sexto lugar, el esperado aumento del protagonismo de la economía digital generado por la pandemia podría dirigirnos hacía una economía regionalmente más dividida, en la que esperada “muerte de la distancia” no ha tenido lugar y finalmente haya una mayor concentración territorial en unos lugares y no en otros de las actividades de mayor valor añadido dentro de la economía digital.  Por último, la escasa estabilidad política de algunos de los países de la UE más castigados por la pandemia y su elevado grado de polarización política no facilitará su salida de la crisis. Estudios recientes[1] destacan que la calidad de la gobernanza (según el WB Worldwide Governance indicator: rendición de cuentas, estabilidad política, estado de Derecho, calidad regulatoria, lucha efectiva contra la corrupción) explicaría entre el 30-50% la diferencia del impacto económico adverso entre algunos países del Norte y  del Sur de la UE.

Si tenemos en cuenta estas siete razones impulsoras de una mayor divergencia entre los Estados miembros de la UE, no nos debe sorprender que casi la totalidad (el 96,3%) de los 750.000 millones de euros, a disposición del NGEU, a gastar en el período 2021-2026, aunque sobre todo se gastarán durante los tres primeros años, forme parte de la rúbrica Cohesión, Resiliencia y Valores, contemplada en el Marco Financiero Plurianual o presupuesto a largo plazo. Además, a esta rúbrica le corresponden 377.700 millones de euros para el período 2021-2027, de los cuales alrededor del 83% se destinarán a la política de cohesión. Por lo tanto, el dinero destinado a la política de cohesión económica, social y territorial será mucho mayor (alrededor de un billón de euros si incluimos 360.000 millones en préstamos) que en el pasado.

Este ejemplo de unidad en la adversidad es excepcional por su importe; su mayor concentración en los territorios más afectados por la pandemia, por ejemplo en el reparto de la parte más importante del NGEU, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, dotado con 675,5 millones de euros, se tendrá en cuenta, a partir de 2023, la disminución del PIB real en los dos años anteriores; su peso en la financiación del Pacto Verde Europeo y en la necesaria transformación digital y la resiliencia del sistema económico, y especialmente por su forma de financiarse, en la que algunos autores ven los primeros pasos hacia una necesaria unión fiscal, sobre todo si el balance es positivo una vez se hayan gastado los fondos del NGEU, a través de los empréstitos que contraiga la Comisión Europea en los mercados de capitales en nombre de la UE. Deuda cuya devolución deberá tener lugar antes de 2058.

En definitiva, estamos ante una oportunidad única que deberían aprovechar los Estados y las regiones de la UE al máximo para transformar su economía, especialmente aquellos que más se han visto afectado por la pandemia y poder así volver a tener niveles de bienestar previos al 2020 lo antes posible, todo ello manteniendo las divergencias económicas territoriales dentro de la UE en unos niveles aceptables. Como es conocido, España podría recibir finalmente 140.000 millones de euros a través de préstamos y subvenciones[2]. Nos corresponde demostrar que somos capaces de aprovechar esta oportunidad que nos brinda la materialización de la unidad europea en la adversidad.

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[1] Sapir, A. (2020): Why has COVID-19 hit different European Union economies so differently? Policy Contribution 2020/18, Bruegel.

[2] Un reciente cálculo pormenorizado sobre la distribución entre los Estados miembros de la UE-27 durante 2020-2026 nos lo ofrece Darvas, Z. (2020): Next Generation EU payments across countries and years, Bruegel Blog, 12 de noviembre.

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