Por Alexandra Lirón González y Lara Tobías Peña (Subdirección de Estudios e Informes de la CNMC) *
Los retos medioambientales se intensifican y la economía circular es, cada vez más, un objetivo esencial. En este contexto, la gestión eficiente de los residuos de envases en uno de los grandes desafíos de las economías modernas. Por ello, y por tratarse de un sector que en España está en plena transición desde el monopolio hacia la competencia, la CNMC publicó hace unos meses un estudio que analiza el sector y plantea propuestas para hacer esta actividad lo más eficiente posible, de cara a mejorar el reciclaje e impulsar una economía más circular. Es también un sector muy interesante desde el punto de vista económico al presentar varios fallos de mercado, incluyendo externalidades medioambientales y actividades con características de monopolio natural local.
La gestión de los residuos de envases domésticos se basa en el principio europeo de “quien contamina, paga”, que es una fórmula para internalizar los costes de la externalidad medioambiental que generan los residuos, y se concreta legalmente en la “Responsabilidad Ampliada del Productor” (RAP). Esto implica que las empresas que producen bienes envasados (sean refrescos, botellas, latas de conserva, briks de bebidas, etc.) son responsables de financiar la gestión de los envases en la etapa posconsumo, al convertirse esa botella, brik etc. en un residuo. Para ello, esas empresas participan y financian los denominados “Sistemas Colectivos de RAP” (SCRAPs), que se dedican principalmente a canalizar fondos desde los responsables de la contaminación (las empresas que producen productos envasados) a los que organizan la recogida y gestión de la basura. Como la recogida de basuras es competencia de las Administraciones Locales, los SCRAPs deben firmar convenios con Administraciones Locales y Comunidades Autónomas para acordar la organización y financiación de la recogida, transporte, tratamiento y reciclado de residuos de envases.
La gestión de estos residuos de envases es, por tanto, compleja. Por un lado, involucra a diversos actores públicos y privados que deben coordinarse entre sí. Por otro lado, incluye una larga cadena de actividades, algunas de las cuales tienen características de monopolio natural local como, por ejemplo, la recogida y separación de la basura (ya que no tiene sentido que existan papeleras y contenedores de distintas empresas). Esto se puede ver en el siguiente esquema, que ilustra el funcionamiento y complejidad de la economía circular de los envases domésticos.
Así pues, este sector ejemplifica un ámbito donde el mercado, sin unas normas adecuadas, enfrenta muchas dificultades para funcionar de forma competitiva y eficiente. De hecho, la conclusión más relevante del estudio de la CNMC es que, para lograr que exista competencia en este sector, es crucial que la regulación y las autoridades la promuevan activamente. Esta conclusión también se desprende de la experiencia internacional y en otros flujos de residuos.
Y, ¿cómo está la regulación actualmente en España? Si bien el nuevo marco normativo aprobado en 2022 introduce avances importantes, no está preparado para afrontar la entrada de competencia. Una de sus principales debilidades es que apenas regula la coexistencia de SCRAPs competidores y delega en los propios SCRAPs el reparto de responsabilidades, a través de acuerdos entre ellos. Esta situación puede causar o conflictos entre los SCRAPs o, alternativamente, dar pie a una coordinación excesiva con riesgo incluso de llegar a una cartelización que perjudique la competencia.
Para afrontar esos fallos de mercado, consolidar la competencia y lograr que esta actividad funcione de forma eficiente y eficaz, la CNMC propone:
- Disminuir las barreras de entrada para nuevos SCRAPs: se recomienda revisar el proceso de autorización de nuevos SCRAPs para que no obstaculice la entrada de nuevos competidores y que la competencia existente y potencial incentive a la eficiencia. También se recomienda facilitar que los productores de bienes envasados puedan cambiar de SCRAP, para que potenciales nuevos entrantes tengan posibilidad de atraer clientes y competir.
- Establecer un marco de coordinación entre agentes públicos y privados procompetitivo: la experiencia internacional muestra que, dada la naturaleza compleja de esta actividad, la regulación debe concretar los aspectos básicos de funcionamiento del mercado, fijar las reglas de las relaciones entre SCRAPs, prever criterios para repartir y liquidar responsabilidades entre ellos, supervisar el correcto desempeño de los sistemas de RAP, resolver potenciales conflictos y regular la interacción entre los SCRAPs y las Administraciones Públicas.
- Fomentar la transparencia, mejorando la trazabilidad y la detección del fraude, aspecto crucial para asegurar la eficacia del sistema, facilitar que haya diagnósticos precisos y verificar el cumplimiento de las obligaciones.
- Prevenir y remediar los conflictos de interés: la CNMC recomienda restringir la participación de asociaciones y federaciones en los SCRAPs, para evitar el riesgo de que surjan prácticas que puedan favorecer la colusión o la toma de decisiones sesgadas.
- Fomentar la competencia en la adjudicación de residuos: los SCRAPs son el principal proveedor de materia prima para los recicladores. La CNMC recomienda un mayor desarrollo normativo, que regule los requisitos del sistema de adjudicación de los residuos a los recicladores para garantizar la transparencia y competencia.
En conclusión, las barreras de entrada y la ausencia de un adecuado marco de coordinación pueden entorpecer e incluso impedir de facto el desarrollo de la competencia efectiva en la gestión de residuos de envases. España necesita reformar su marco normativo para que la apertura del sector a la competencia resulte exitosa, lo que aumentaría la eficiencia, disminuiría los costes, promovería la innovación y resultaría en grandes beneficios para el medio ambiente y el bienestar de todos.
* Las opiniones en este artículo pertenecen a los autores y no representan necesariamente la posición de la institución en la que trabajan.
